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“62+2”方案:亿万农民的市民化之路

yangguangbaodao 2015-03-07 14:46:49 姜 郁 总第191期 放大 缩小

备受关注的《国家新型城镇化综合试点方案》(简称《方案》)日前正式公布。江苏、安徽两省和宁波等62个城市(镇)将作为国家新型城镇化综合试点地区,为全国探索可复制、可推广的经验和模式,力争到2017年,各试点形成可复制、可推广的经验。这个被喻为“62+2”的新型城镇化综合试点方案及各试点地区的方案,清晰勾勒了未来五年亿万农民的市民化之路。

“钱从哪里来”一直是新型城镇化建设的焦点话题。在试点过程中,建立农业转移人口市民化成本分担机制、创新城市基础设施建设投资机制等成为解决问题的重要抓手。

户口怎么落

——试点实行积分落户政策

根据方案,北京市通州区被纳入国家新型城镇化综合试点,将实行积分落户政策,以具有合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标,达到一定分值的可以申请落户,这将为特大城市户籍制度改革提供经验。

按照方案要求,通州将制定通州区积分落户试行管理办法,试点应面向通州副中心建设,统筹考虑城市运营管理保障及产业发展方向,为北京及国内其他特大城市户籍制度改革提供经验。同时,强化居住证积分与公共服务待遇挂钩。

“这是相对公平、透明的制度设计,而不是单纯派发指标。通州一旦试点成熟,不仅可为北京,更可为国内其他特大城市户籍制度改革提供经验。”中国社科院城市环境所城市经济室主任刘治彦表示,推进新型城镇化必须“以人为本”,作为一线城市户籍暂时还不具备普遍放开的条件,但是,一线城市户籍必须要逐步放开,这方面可以设定门槛,以逐步分期分批有条件地解决长期在城镇务工就业的流动人口进城定居落户问题。

他表示,积极推进流动人口待遇市民化,使其在就业、教育、住房和社会保障等方面,享有和具有本地户籍的市民平等的待遇,将能极大地调动他们工作的积极性,这既是社会公平的要求,同时也是能吸引有潜在能力人才的举措。

据了解,上海是全国最早实行居住证积分制的特大城市,外来人员落户上海需符合持有上海居住证、缴纳社保的年限要求,其他评分指标还包括学历背景、外语和计算机水平、科研创新、用人单位要素分等详尽要求。

拆“篱笆墙”、降“高门槛”、抹平“鸿沟”——“三个1亿人”透出城镇化发展“三维坐标”。其中,“促进约1亿农业转移人口落户城镇”,涉及户籍制度改革及社会保障体制改革的跟进。

在各试点地区的方案要点里,户籍制度改革被放在重要位置——青岛提出,实施“户籍准入”和“积分入户”联动,加快转移人口市民化,年均转移10万人左右,市外转移人口不低于50%;长春提出,分主城区、县市城区、小城镇三类,梯次放开落户条件。

“不同的城市(镇)因为所处的位置、发展程度不同,在户籍政策上有所不同,但方向是一致的,就是要通过户籍改革牵引公共服务均等化提速。”国家信息中心经济预测部宏观研究室主任牛犁说,按照党的十八届三中全会精神,要全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模。

成本有多高

——数十万亿元成本三方分担

目前中国有近2亿农民工,他们将是这一轮城镇化过程中率先要市民化的群体。如果按每个农民工市民化的成本10万元计算(包括各类保险、医疗卫生、学校等公共资源的配置),共需要20万亿元;如果按20万元计算,则需要40万亿元。“这只是粗略估算,但可以肯定的是,这将释放有效需求,成为经济增长的重要引擎。”财政学家贾康说。

此次62个试点城镇除了少数的省会城市,大多集中于中小城市(镇)。“这与农民市民化的成本有关。”牛犁说,在特大城市,农民市民化的人均成本在50万元左右,而在一些中小城市(镇),城镇化投入不高但效益可观。

多年以来,大量农业转移人口难以融入城市社会,被统计为城镇人口的大约2.34亿农民工及其随迁家属,未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务,导致市民化进程滞后。

《试点方案》表明,试点城市(镇)将出台具体可操作的农业转移人口和其他常住人口落户标准,并将建立健全与居住年限等条件挂钩的基本公共服务提供机制。

不过,要完成这一试点任务并不容易。据中国社科院测算,目前中国农业转移人口市民化的人均公共成本约为13万元。其中,东、中、西部地区人口转移的公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元。北京通州区的初步测算也显示,外来常住人口市民化成本约为每人10万元,而本区农业人口市民化成本约为每人25万元。这笔钱从哪里来,是各界关注的焦点。

《试点方案》明确提出,将建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制,根据农业转移人口市民化成本分类,明确成本承担主体和支出责任。

以大连为例,在试点期,大连农业转移人口市民化人均成本大约为11万元。其中,政府将承担40%、企业承担32%、个人承担28%。其中,大连市政府承担的220亿元公共成本,将主要由大连市政府承担,实行财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩、建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩的政策;完善引导个人和企业承担相关成本的机制。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军说,建立农业转移人口市民化成本分担机制,更有利于明确成本承担主体和支出责任,调动地方推进人口城镇化的积极性。“农业转移人口市民化,也将使农村富余劳动力在城市中获得更多就业机会,帮助他们提高收入水平,提升消费能力。同时,也将带动城市基础设施建设投资的增加,这些都将成为我国扩大内需的巨大动力。”李佐军说。

作为一项长期性工程,如何保证城镇化资金投入是最大难题。明确提出“建立多元化可持续的城镇化投融资机制”是《方案》的又一亮点。“新型城镇化必须依靠市场机制,以企业为投资主体,特别要激发民间投资的活力。”北京大学金融与证券研究中心主任曹凤岐指出。

公共服务标准怎么定

——与居住年限相挂钩

从某种意义上来讲,城镇化就是农业转移人口的市民化,主要是农民工的市民化。根据中国第六次人口普查数据、中国人口与就业年鉴等相关数据,2012年,中国城镇约有2.4亿的农业转移人口,占城镇人口的1/3,其中约有1.56亿的外来农民工,约占农业转移人口的65%,其余为本地农民工、失地农民及其他人口。

农民工市民化就是指从农村转移到城镇的人口,在经历城乡迁移和职业转变的同时,获得城镇永久居住身份、平等享受城镇居民各项社会福利和政治权利成为城镇居民的过程。

不过,农民工市民化并不等同于取得城镇户籍,其更深层次的要求,是农民工在取得城镇户籍的基础上,在政治权利、劳动就业、社会保障、公共服务等方面享受城镇居民(市民)同等待遇,并在思想观念、社会认同、生活方式等方面逐步融入城市的过程。

因此,实现农业转移人口市民化将是一个漫长的历史过程。

户籍只是一个表面现象,背后隐藏的实际是户口背后的社会保障和公共福利。所以,农民工市民化最关键的是推进公共服务的均等化,实现城乡统一的社会保障制度。实现市民化后无差别的社会福利待遇必将给地方政府带来较大的财政压力,这也是户籍制度改革举步维艰的原因。即使有部分省份尝试统一城乡户籍,但原城乡人口在最低生活保障、保障性住房、社会保险、退伍兵安置、交通事故赔偿等方面的待遇差别依然存在。

不久前,来自广西的农民工李银华首次尝到广东东莞新医保政策的好处。她因病入院治疗,共花费了20.5万元医疗费。按新政策,李银华享受了14.8万余元的报销费用。

此次《方案》提出“以居住证为载体建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制”,真正让进城农民“进得来、住得下、过得好”,这是新型城镇化的重要内涵所在。

青岛市在方案要点中提出,建立居住证与教育、医疗、保障房等基本公共服务供给衔接制度,将随迁子女教育纳入教育规划和财政保障范畴;安徽省试点方案明确,完善住房供应体系,落实廉租住房、公共租赁住房并轨运行政策。

然而,公共服务的均等化,说易行难。2014年中国常住人口城镇化率为53.7%,户籍人口城镇化率不到40%。按照目标,到2020年,我们要解决1亿农民工及其家属在城镇落户和相关基本公共服务。

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