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让伴随式的问题获得伴随式的解决

yangguangjujiao 2015-02-03 16:42:15 刘 白/特约撰稿人 总第189期 放大 缩小

 

深圳突然颁布限购机动车的新政之后,与其相隔数千公里的城市开始变得“风声鹤唳”。

据悉,太原市政府近日在人大会上提出了将机动车控制在110万以内的目标,引发了市民“闪电限购”的联想。虽然接受媒体采访的政府工作人员表示尚未收到机动车限购文件,但当地4S店顾客流量已有明显提高。除太原外,因深圳限购而出现同样情绪恐慌的地方,还有西安、郑州等同等规模城市。

荒唐的现象出现了:新世纪的第一个十年,拥堵由一线城市传递到二三线城市;新世纪的第二个十年,粗暴的限购方法又开始沿着这条路径传播。前者佐证了短视的城市规划,后者则见证了捉襟见肘的社会治理手段。

“闪电限购”隐藏的负面效应

现在虽不敢断言,出现传言的这几个城市是否真打算限购机动车。但可以肯定的是,随着边际效应的递减,限购治堵这种本就简单粗暴的公共政策,将越来越“闪电化”和“不讲道理”。对地方政府而言,要防止提前购车或囤积车号的行为出现,就要尽量使政策出现措手不及;而随着限购城市的增加,市民却越来越会有心理预期和提前准备的动机。由此,为达到治堵目标,地方政府只能赶早不赶晚、宜快不宜迟。2013年年末和2014年年末,天津和深圳相继上演“闪电限购”,就是例证,几乎相当于对其他城市的一种“催促”。

很明显,这种治堵手段的扩散,将在公共治理思路上产生若干负面的影响。

一者,它使公共政策的出台更加专断,更加容易因为程序性缺陷而受到合法性质疑。正常情况下,公共政策出台要经过利益相关者分析。即要分析和预测政策出台后受影响的都有哪些群体,最大受损者又是谁,并据此采取相应措施,以保证决策的科学化、规范化,争取使政策达到预期效果。如果这个论证仍不足以打消顾虑,则需要引入公共讨论甚至进行试点。“闪电限堵”完全跳出了这个程序,以所谓“别的城市的成熟办法”代替了所有前期程序,这是懒政和走捷径,取消了以市民为中心的角度,单方面放大公共博弈中的政府意图,与服务型政府的要求背道而驰。二者,它刺激了短期求快的治理思路、放大了以堵(限购)治堵(堵车)的逻辑,掩盖了常年来城市治理累积的问题,从而缓解了城市治理者进行长期规划的紧迫性。正常情况下,二线城市、后发城市应充分吸收一线城市在规划和发展上的教训,适当分散医疗、教育资源,将知识密集型的产业园区合理规划到更大的范围内,而非城市核心地带。但现在的情况是,后发城市只学到了一线城市限购治堵的权益之计,宁可用限购摇号的办法持续削夺市民的权益,也不愿承担资源下沉和分散可能带来的损失。

总体来说,“闪电治堵”的扩散化,将“拥堵”从城市治理命题中单独提了出来,使各个城市变成了彼此孤立的治理主体。而事实却是,交通拥堵因城市体量、交通规划、资源集中而产生,是一种城市发展的“伴随性”问题,肯定不会仅靠自身就获得解决。

公共交通的“承重”能力

既然是伴随性问题,讨论限购之前,就应该先讨论公共交通的承重能力。

从管理学角度讲,解决城市交通问题,可以从“供给管理”和“需求管理”两个方面入手。供给管理,就是提高道路的绝对容积,多修路,拓宽路面,提升立体交通能力和公共交通容量;需求管理,就是控制机动车的拥有量和使用量。当然,这两个方法必须“和谐”使用,且后者的使用要以前者的充分实现为前提。

解决交通拥堵,第一位的措施肯定是增加公共交通的分担率,而这个比率在中国很多城市都相对较低。要走出目前的困境,需要花时间、下决心、下大力气发展大运力公共交通,尤其是轨道型交通。发达国家的CBD(中央商务区),比较流行的规划是至少有3条以上的轨道交通干线,才能确保交通畅通。地铁作为轨道交通的代表,要长期地修,形成网络后,大家才愿意将地铁作为出行的首选。很多城市的动态交通压力大,静态交通的压力更大,堵车问题实际上还不如停车问题严重。300万辆车所需要的停车场相当于一个中等规模的城市的市区面积。因此,还需要在郊区轨道交通节点修建大规模的停车场,以满足市民停车搭乘公共交通的需求。

在扩大交通的绝对容量之后,还要加强和优化交通管理,用更科学化的管理方式来缓解交通压力。很多着急限堵的城市,其实在立交桥、道路布局、交通节点的组织和指挥系统的设置等方面,都还有很大的潜力可挖。可以改进和提高交通管理措施和技术、高速路控制系统,来大规模削减交通需求;实行弹性工作制度,错开上下班高峰期;对进城车辆收取拥堵费用;给予不开车的市民以适量的经济补助;鼓励网上办公、在家办公等。由此从公共交通建设与优化交通管理两方面入手,形成具有服务型特征的城市交通样貌。

若以上述标准考察实施“闪电限购”的城市或对限购跃跃欲试的城市,恐怕没有一个能全部达标,甚至没有一个运用了以上大部分治理手段。这说明,对于拥堵治理,车辆摇号、限购绝对不是唯一手段,也非必不可少,只不过其中最简单易行、政府成本最低、最为短期有效的一个。但问题在于,这些优点,恰恰最对城市管理者的心思。

资源垄断的城市势必难以治堵

反对简单粗暴的治理方法,就要有长期统筹的治理眼光。如果在更宏观的层面上讲,治理拥堵,当从考虑城市的角色和发展方向开始。

很明显的一点是,一个垄断资源的城市,无论如何提高公共交通能力,如何限号出行、摇号购车,都不可能解决拥堵问题,北京就是最好的例子。功能过度集中带来了过大的体量,这已经是北京发展的深层困境。而公共交通的集中发展和机动车治理方案都相当于被现实逼出来的政策,有应急性而无前瞻性,又使城市在规划上失去了先机。北京式的拥堵,虽可泛泛归结为现代化、工业化之殇,却也是城市治理中负面因素累积的结果。

2007年,北京首次实施单双号现行。当时有来自学者的数字显示,中国城市化水平为44%左右,而世界平均水平已经超过了50%。发达国家处于成熟的“扩散型城市发展期”,大城市不断疏散人口,分布到中小城市去。因此,很多发达国家以大城市为中心,形成一片辐射区,如大洛杉矶地区、大纽约地区。这就是学术上所谓的“泛城市化地区”。在那里,不论是大城市还是小城镇,基础设施和公共服务设施都处于一个“均质化”的状态。人们的生活和就业可以有多元化的选择,不必刻意跑到别的地方去工作或者消费。而在中国,大城市和小城镇、市区和远郊区之间的发展程度差异较大,在就业和生活质量上,二者也存在着不小的差距。因此目前中国的中小城镇和远郊区对人们还缺乏足够的吸引力。

这其实也意味着,要长久治堵,不能完全把单个城市作为治理主体,即不能让各个城市各自为营。因为让一个城市服从地区规划,将资源分散开,往重了说不啻一件与虎谋皮的事情。更何况,近些年来,社会资源由农村向城市集中、再由城市向特大城市集中,已经成为了中国经济发展中难以反拨的惯性。只能在更大的治理范围内,将交通拥堵作为区域规划、区域一体化的子命题解决,与城镇化版图相统筹,才有找到正确方向的机会。

也即,还是让一个“伴随性”的问题,获得一种“伴随性”的解决方式。别让“闪电限购”这种头痛医头的粗暴办法,连带着市民的恐慌情绪、政府的懒政惯性和汽车代理商的鼓动,在各个城市间传递。

 

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