社会抚养费抚养了谁？城市停车费进了谁的口袋？高速公路收费为何成为“填不满的坑”？政府机关的公共管理服务中收费为何杂乱无章？近段时间以来，关于收费的话题不断升温。这一方面见证了公众法治意识和权利意识的勃兴，另一方面也凸显出目前中国行政立法中还存在“短板”：统一的“行政收费法”付之阙如。
从公民口袋里掏钱须获“同意”
政府究竟在什么情况下才能向公民收费？这既是一个政府权力的根据和范围问题，更是一个关乎公民财产权保护的问题。基于补偿理论或公益考量，世界各国都认可政府的行政收费权，但是这种权力必须通过法律的形式授予，凡是没有经过立法确认的行政收费权，都形同于公权力“打劫”。
就现实而言，收费作为征税以外的一种参与公民收入分配的具体行政行为，具有行政管理上的重要作用，也是现代政府矫正社会公平正义的一个重要手段。但是改革开放以来，政府部门利益色彩不断增强，行政收费权的下放，加剧了一些部门通过行政收费来弥补经费短缺的趋势。行政收费行为逐渐发生扭曲，很多部门加收、乱收费用的问题日益突出。及至目前，中国行政收费广泛存在于各个领域，名目众多、标准不一、程序混乱、救济缺失，给公民的合法财产权造成不安和危险。
在法理上，任何减损公民合法权利的公权行为，都必须受到法律的严格控制，并且在程序上需要寻求一种民主的“同意”，以作为公权力运行的正当性、合法性基础。套用一句流行语，便是“任何没有法律根据的行政收费都是对民众的耍流氓”。行政收费作为一项公共权力，涉及到政府的职能、公民权利和公平正义，其中的利益博弈本身需要立法程序的均衡。中国宪法和物权法明确规定保护公民的合法私有财产，收费行为作为一种不利于行政相对人的负担行为，本质上是从公民的口袋里掏钱，所以必须经过民主的同意程序才行。也就是说，将行政收费行为上升到人民代表大会的立法。只有真正做到了由人民而不是政府来决定哪些项目该收费、哪些项目不该收费，行政收费的乱象才能真正被遏制。
政府的行政收费权亟需“入笼”
建设法治政府的关键，是通过立法为政府量身度制一个“铁笼子”，将可能侵害私权的公权关进去。伴随着改革开放的步伐，中国行政立法取得重大成就，但是在现有的行政法律体系当中，还缺乏两部最重要的法律——行政收费法和行政程序法。
作为实体法，行政收费法的缺位，直接导致政府公权运行失范，针对公民合法财产可以“巧取豪夺”。20世纪80-90年代，中国行政管理领域中就普遍存在所谓的“乱摊派、乱收费、乱罚款”的现象，后来经过费改税和集中整治，尤其是行政诉讼法的实施，一定程度上缓解了“三乱”现象。但是，随之而来的却是一些地方政府部门争相自我授权，通过规章甚至红头文件设定行政收费事项。例如前些年有统计，全国有7000多件“红头文件”被作为行政收费的依据，2005年全国行政事业性收费总额达4000多亿元，加上各种基金征收总额2000多亿元，人头均摊约为500元。
整体上看，法律对于行政收费仅作了原则性的规定，对于行政收费的具体问题没有作出规定。比如在授权主体上，存在授权对象不明导致授权对象过于宽泛的问题。上到国务院及其价格主管部门，下到行政主管部门会同财政、物价部门都可以作出与收费相关的行为。对于行政收费的规范主要是利用中共中央、国务院或者财政部与国家发改委等发布的政策性文件或规章，规范性文件的位阶不高，而且缺乏统一性和全面性。正是因为缺乏法律规范的明确规定，使得行政收费制度在管理上十分混乱，在一定程度上导致了中国目前行政收费范围的失控。遗憾的是，2006年制定行政收费法就已列入十届全国人大常委会的立法规划，但直到目前一直没有“胎动”迹象。
由于缺乏统一的行政收费法的控制，政府部门的收费冲动依然强烈，甚至改换成一种貌似“合法”的收费形式去侵犯公民财产权益。这也进一步刺激了行政执法的腐败，带来了趋利性执法的恶习。根据中国《价格法》第47条规定：“国家行政机关的收费，应当依法进行，严格控制收费项目，限定收费的范围、标准。”据此，法律有权设定各种收费依据。但目前大量的行政收费，都没有法律的依据，而是法规、规章乃至规范性文件。例如，针对备受争议的社会抚养费征收，2014年11月20日，国务院法制办发布《社会抚养费征收管理条例（送审稿）》，向公开征求意见，其规范根据依然是行政法规。
由于行政收费立法的实质在于规范政府权力，这决定了由政府自身对自己授权缺乏正当性根基，违背了“自己做自己案件的法官”的程序正义。事实上，这些行政法规、规章和规范性文件，大多隐含陷阱，部门利益的倾向十分明显，公民财产权利缺乏足够的保护机制。在收费的范围、标准、程序上，都缺乏科学立法的实际控制，使得一些行政收费还出现政府外包的现象，造成执法上的冲突。因此，由全国人大制定统一的《行政收费法》，将政府的行政收费权关进笼子里，是全面推进依法治国、建设法治政府的一项迫切任务。
立法推动行政收费“阳光化”
行政收费立法，目的在于规范行政收费的主体和权限，设定行政收费的范围和标准，规范行政收费的程序和责任，明确行政收费的救济与监督，从而严格限制政府的权力，改善行政收费设定权混乱的局面，保障每一个公民的合法财产权。实现这一立法，最核心、最关键的就在于保障行政收费的公开透明，实现政府依法阳光化收费。
一是划定行政收费的范围和标准。立法首先要解决的问题便是，哪些政府部门享有行政收费权，其在哪些领域和范围能够获得法定的收费授权，收费的标准如何统一，这些直接关系到行政收费权的大小和强度。中国在行政收费项目如何定价的问题上没有在立法上予以确认，对于谁来制定收费标准在中国通常是由进行行政收费行为的主管部门制定的。这种“谁收费，谁制定”的方式很难确保收费标准的制定过程始终处于阳光之下，公众也很难满意。只有以明示公开的方式公布于众，才能防止行政收费出现自我授权、暗箱操作，让收费行为进入可查的透明化状态。
二是严格规范行政收费程序。公开透明主要是一个程序问题。在德国、加拿大等国家，对收费标准制定的程序进行了严格的限制。目前，中国行政程序法还不健全，关于行政收费的法规和规章中，对于行政程序的规范更是零散。制定统一的行政收费法，应当将程序作为专章内容，赋予行政收费主体应有的程序性义务，尊重行政相对人的各项程序性权利，以信息的对等性、程序的中立性、过程的参与性，实现对行政收费执法的流程控制，防止权力失范。
三是建立完善的收费公示制度。信息公开是公民参与以及社会监督的前提。2007年《政府信息公开条例》的颁布，标志着中国政府信息公开开始走向法治化。但是《政府信息公开条例》中仅仅规定了一般性情形，对于行政收费没有进行规定。为了保证行政收费能够专款专用，防止“收费养人，养人收费”的恶性循环，必须建立完善的行政收费资金公示制度，使政府的行政收费行为接受社会的监督。公示制度内容包括：收费的主体、收费范围、收费依据、收费标准、收费详情、资金使用、监督方式、救济机制等，都向社会公开，尤其是必须定期公开实际的收费数额和详细的费用支出情况，防止收费最终进了部门和个人腰包。在具体的实施上，一方面可以借助公共媒体进行公开，如电视、广播、报纸等；另一方面可以在政府大厅前设立公示栏、公示牌、价目表等方式来公开相关信息。
四是确立行政收费听证制度。听证制度是一种双向沟通的程序安排，有利于拓宽民主参与，在维护公民权益、约束公权力过程中起着重要的作用。中国《行政处罚法》和《行政许可法》都规定了行政听证制度。因为行政收费直接涉及公民的财产权，所以有关机关在设定收费项目、调整收费范围和标准时，应当听取利害关系人的意见，通过听证会的方式与缴费人进行磋商，让缴费人明白为什么收费、收费标准是怎么确定的、收费的作用等等。还要明确行政收费主体如果不履行听证程序，或者虽然进行了听证但未达成一致意见的情形下禁止实施收费行为。当然，在听证制度的设计上，重心是如何防范听证流于形式，发挥听证真正的民主性价值。
五是健全监督和救济机制。没有监督，行政收费公开只会成为空谈。若想使行政收费做到真正的公开透明，也离不开救济机制。在具体的救济制度建设上，可以规范收费的申诉、控告、检举制度。对自己认为不服的决定向有关机关提出申诉、控告，建立健全行政收费复议制度，通过行政复议机关对与法律、法规相冲突的行政收费决定的审查来撤销或改变错误的收费决定，从而保证行政相对人的合法财产权益。当然，最重要的还是加强司法监督，把行政诉讼作为一个最为重要的救济手段，将行政收费的规范性文件纳入司法审查范围，从源头上纠正违反的行政收费行为，并对因为违法行为造成损害的缴费人进行相应的补救。
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