以“补充公共服务投入”为初衷的民生资源附加费用，却仅靠一纸“红头文件”征收，造成了诸多收取、使用、监督的不规范，不仅合法性备受质疑，而且其中的不透明亦被诟病已久。
近日，中央开始清理整顿民生附加费，方向是：在减少不必要的民生附加费的情况下，尽量做到附加费的公开透明。而明年实施的新《预算法》，作为管住公权钱袋子的法律，社会对其约束附加费寄予厚望。
然而，财税伦理学者姚轩鸽却提出，有效的“闭环式”的财税及附加费征收与使用权力监督制衡机制尚未建立，财税、附加费管理的公开与透明，也不可能一步到位，新《预算法》对终结民生附加费的利好是有限的。
无公开透明即无公正平等
阳光：各界对民生资源附加费的质疑由来已久，而20多种民生资源附加费中，有法律依据的只有三项——教育费附加、地方教育附加以及污水处理费。其余的附加费，其收费依据多是依据“红头文件”，像城市公用事业附加依据的是1964年的文件。那么，对于民生附加费来说，红头文件作为收取依据，如何看待其合法性？
姚轩鸽：合法性至少有三层含义：一是有法可依；二是所依之法已经征得全体或大多数国民的直接或间接“同意”；三是这种“法”的内容，也就是关于权利和义务的分配符合公正与平等原则。
问题在于，如果仅就可依之“法”是一种“法规”，或者说是一种“必须且应该”如何的权力性规范体系而言，“红头文件”也属法规，只是“位阶”较低，权威较弱，主要依靠的是“行政权力”强制而已。由此看，也不能说民生附加费一点“合法性”都没有。就“合法性”的表层含义而言，只要有“法”可依就能与“合法性”挂上边。
但是，就“合法性”的本质含义而言，这种低位阶的法规——红头文件，其“合法性”显然不足。因为，红头文件绝大多数没有征得全体或大多数国民的直接或间接同意，至少缺少各级人大，尤其是全国人大的程序性“同意”，大多属于部门规章。
当然，如果从这些所谓的民生资源附加费本身的公正性而言，也经不起逻辑的追问。因为它的征与用都缺乏公开性与透明性，从而无法判定其公正性与平等性。事实上，无公开与透明，即无公正与平等，又何谈“合法性”。
阳光：依据“红头文件”所收取的民生附加费，又是如何变得不透明起来，成为财政收入的“黑洞”？
姚轩鸽：不合法的民生资源附加费征收，既然征收见不得光，力图模糊、遮蔽、隐蔽，使用同样也见不得光，希望这些附加费的使用能秘密地进行，而且最好不受监督。因此，这些非税收入的使用，逻辑上就是财政收入“黑洞”形成的主要原因。
具体说，民生资源附加费成为财政收入的“黑洞”，一是因为其本身先天性的合法性欠缺；二是因为这些费用的征与用权力缺乏有效的监督，不公开、不透明：三是因为这些民生资源附加费的征与用，实际上目的只是为了少数部门和群体的利益，严重背离了社会公正与平等原则。直言之，这些民生资源附加费的征与用，其终极目的不明确。根本就在于，这些征收者一点也不懂得，即使在税收之外征收或使用这些民生资源附加费，如果是为了增进全社会和每个国民的福祉总量，大多数国民还是可以理解和接受的。
缺少“闭换式”监督附加费难被约束
阳光：实际上，按照相关规定，民生附加费可以“拒缴”，但这一权利为何难以落实？
姚轩鸽：首先，“拒缴”是有前提的。如果哪项民生资源附加费的征收是非法的，相关群体就可以拒缴。
问题在于，现实环境十分复杂。就红头文件而言，从中央到地方，各级各部门都有。就现行的附加费项目而言，只要上一级没有明确取缔，似乎都应该交纳，不得“拒缴”。但就合法性的实质要求而言，即使中央政府的“红头文件”，其合法性也是有限的，更何况中央以下地方政府和部门的附加费。显然是因为，这些附加费的征用都未经过全国人大的间接通过，也未经过全体国民的实质性“同意”。严格说来，只有在这个层面上，民众对附加费的“拒绝”，才是真正应该且必须的。
而这一权利之所以难以落实，根本说来因为，在当下中国，不仅财税权力的民意基础不广泛、不坚实，缺乏有效的“闭环式”监督，而且，民生资源附加费的征收与使用权力，其民意基础同样不广泛、不坚实，缺乏有效的“闭环式”监督。道理就在于，“绝对的权力导致绝对的腐败”。而绝对的腐败意味着，国民权利的绝对性被侵害，这会导致国民权利捍卫成本的成倍增加，成功几率的急剧降低。自然，“拒绝”权利的落实也就难上加难，国民的维权意识便会越来越弱，顺从性会越来越大。
阳光：对于民生资源“附加费”的乱象，很多人寄希望于明年起实行的新《预算法》和准备制定的行政收费法。尤其是作为管住政府钱袋子的新《预算法》，将会怎样约束民生附加费的乱收现象？$nextpage$
姚轩鸽：新《预算法》的施行，以及行政收费法的制定，都将有助于促进政府税费行为的规范，有助于政府税费权力使用过程的公开与透明，有助于税费权力的监督。问题或在于，这些积极的利好究竟有多大？理性告诉我们，利好一定是有限的。因为，导致这些“乱象”的构成因素十分复杂。
首先，在“红头文件”下的民生资源费用项目，一方面还很多，二十多种，不可能一下子都取缔。况且，非税项目管理的改革目标也不是“取消”，只是逐渐规范；另一方面，一些低位阶的、地方性的、部门性的、隐性的附加费项目，也不可能全部取消，很快终止。
其次，如前所述，不论是财税权力，还是行政规费的权力，其民意基础不广泛、不坚实的根本问题尚未得到彻底解决。因此，新举措对民生附加费乱收现象的遏制毕竟是有限的。
再次，因为有效的“闭环式”的财税及附加费征收与使用权力监督制衡机制尚未建立，财税、附加费管理的公开与透明，也不可能一步到位，很难达到理想的境界。
当然，大多数国民权利意识的淡漠也是不可忽视的重要原因。大多数国民权利意识的增强，政府财税及附加费的征收与使用权力也不可能实现有效的监督与制衡。
阳光：中央对民生附加费的清理工作已逐步开始，清理整顿的重点之一便是政府性基金。那么为什么现在需要减少民生附加费的政府性基金？以及如何减少，且保证政府性基金的公开透明？
姚轩鸽：减少民生附加费的政府基金，是因为在这些附加费的征收与使用领域，存在的问题很多。比如，涉及的面积大，征收的时间长，社会舆论反响强烈，政府面临的舆论压力大，以及规范起来可操作性相对比较大，同时也有助于赢得民心。
至于如何减少？我以为：第一，要提升政府基金类法规的位阶。具体说，要逐步全面清理全国，特别是各级地方政府的政府性基金，逐渐提升政府基金类法规的位阶，强化其权威。
第二，要扩大政府性基金的民意基础，建立有效的民众利益表达机制。就是要通过调研、听证等形式，最大限度地发挥各级人大、政协等组织的职能作用，坚决清理和取缔那些背离大多数民众意愿的政府性基金等民生资源附加费。
第三，要加强政府基金的公开透明机制建设。就是要把所有政府基金都纳入预算，让基金在阳光下运行，从而坚决斩断长期以来伸向基金的“黑手”，使得随意开征基金的各级政府和部门，不能随意支出基金，从根子上减少基金征收的动力。
当然，要真正保证政府基金的公开透明，恐怕唯有全力推进民主法治建设，建立有力有效的“闭环式”附加费，以及政府基金权力监督机制才是根本之途。
提高税收使用效率是费改税的前提
阳光：不过换一个角度来看，存在即合理，政府收取这些民生附加费，一定意义上来说这部分费用在实际中是有需求的。而财税改革的一个方向，便是减少政府的非税收入，那么未来民生附加费的这部分实际需求，该如何弥补？
姚轩鸽：基于现实的复杂性、实践的可操作性，以及未来的不确定性，应该说，减少政府非税收入的大方向是正确的，应该支持和坚持。
至于如何弥补？一是可通过提高现有税收收入的使用效率去弥补。道理很简单，政府征税的根本理由是为国民提供高性价比的公共产品与服务。如果税收收入使用效率提高了，便会节省下来一笔公共资金来弥补非税收入曾经承担的责任，从而减少可能带来的公共产品供给降低。
二是通过划定政府的职责范围来弥补。众所周知，在全能政府的目标定位下，各级政府对资金的需求，理论上是无止境的。因此，如果政府定位不准确，依然是全能式的，也就不可能自我遏制花钱，以及建功立业的原欲冲动，会习惯性地大包大揽，从而侵入民众的生活私域。世界发展的历史实践也证明，这样的政府，既不可能很好地履行本应承担的职责，也不可能自我减少花钱的权力。既不会减权，也不会履行职责。
具体说，就是要通过严格划分中央政府与地方政府的财权与事权，通过理顺各级政府之间的权利与义务关系去弥补非税收入减少带来的资金缺口。
三是要通过减少税费的浪费和腐败等措施去弥补。具体说，就是要通过加强财税权力的“闭环式”监督机制建设，通过财税治理的公开透明机制建设去弥补。
阳光：对于确实因特殊原因需要额外征收的附加费，该如何征收？是否有途径转化成明显的税费？
姚轩鸽：至少有两点需要把握：一是通过合法途径，一是通过合法程序。前者要求，至少要充分发挥各级人大机构的民意汇聚，即利益表达职能，非经人大同意，既不能随意开征税收，更不能随意开征附加费；后者则要求，即使万不得已要征收，也要遵从税费开征的程序性要求。既不能不遵守规矩，随意开征，随性支出，也不能秘密使用，拍脑袋式的决策，造成大量浪费与腐败。
从长期看，各类附加费是可以转化为税收的。因为，如果通过提高税收的使用效率，便可肩负起过去附加费所承担的一些公共责任，从而大大减少附加费征收需求。
阳光：此外，有观点提出，清理整顿民生附加费还需与价格改革联动，加快资源价格市场化改革。这该如何理解？
姚轩鸽：这些都是一些技术层面的问题。如果“费”改“税”了，或者说大多数“费”改“税”了，附加费与价格改革的联动意义还有多大？
【欢迎转载 请注明来源】
