中国信访制度历经了半个多世纪风雨。十八大召开之后，针对信访制度的严重弊端，触发了一场国家主导的重大改革。这场信访改革一经面世便争议不断：赞成者有之，认为其为旧信访制度赋予了新的生命；贬损者亦有之，认为与其缝缝补补，病灶未除，不如干脆将其废除。行走在十字路口的中国信访，究竟应向何处去？
改革之箭已在弦上
毫无疑问，这是一次迫在眉睫的改革。
如果说，1979年至1982年的“拨乱反正型”信访，在解决历史遗留问题、平反冤假错案发挥了应有作用的话，那么21世纪初以来，处于社会转型期、社会各类矛盾凸显的中国，原有的信访制度难以应对复杂的局面。
在中国农民问题实证研究学者于建嵘看来，信访制度作为历史产物，早就弊端丛生，“如果不进行彻底改革，将会产生十分严重的政治后果。”于建嵘在2004年领衔了社科院6人课题组，对中国信访制度进行了专项调查研究，这份《信访的制度性缺失及其政治后果》的调研结论是，必须彻底改革，弱化甚至撤销信访。
如果采纳于建嵘建议，信访改革提前十年，信访乱象亦不会如此严重。然而，强化信访权力却成为之后的答案。
一年后，随着《信访条例》的实施，排名制度正式出台。按照此项规定，国家信访部门每月会对各省、直辖市、自治区“非正常上访”人次数进行排名，各省市区信访部门也会对各地市排名，直至县市及乡镇政府。旋即，基层信访工作成为对当地党政干部政绩考核的重要指标，各级党政领导成为信访责任人，辖区内访民进京上访次数与党政领导的升迁直接挂钩。
为保住头顶上的“乌纱帽”，各地信访部门不得不承受巨大的维稳压力：每逢重大节日或会议期间，便是各地基层政府的战备时刻，重点“盯访”上访“钉子户”；平时派人驻守省城直至首都，运用各种手段，“截访”本辖区访民；以非法暴力手段抓人、拘留、关黑屋，“抓访”那些老上访户，防止“跑冒滴漏”。
更有甚者，对上访者拘留、关押或劳动教养，由此引发的恶性事件不绝如缕。2011年，辽宁省营口市刘春山因39次进京上访，被以扰乱管理秩序为名劳教1年半，而刘已是一名年逾八十的老人。湖南“上访妈妈”唐慧，因对女儿遭强奸一案判罚不满成为“上访专业户”，2012年被处以劳教一年半。
至于与上访有关的暴力问题，更非只案孤例。山东菏泽人冀中星，因为数年前在东莞因冲突造成残疾，不服当地诉讼判决，先后三次向东莞市政府、中央政法委等上访，直至2013年7月20日傍晚，在首都机场T3航站楼引爆自制装置，造成本人重伤。
这些非法治的遏制上访手段，既耗费大量财政资金，更伤害了政府威信。仅以唐慧案为例，为了处理因为唐到北京等地的上访等活动，当地政府动用了上百万的维稳经费。从全国范围来看，由此产生的经费项目更非一个小数目。据《公共安全账单》一文，2011年中国公共安全支出预算数为6244.21亿元，已高于国防支出预算的6011.56亿元。
因地方政府权威遭到质疑，更加剧了信访洪流。有关调查表明，实际上通过上访解决的问题只有2‰。因为某些上访诉求无法达到，或者因为上访过程中遭遇地方政府或者有关机关的种种不公平对待，上访群体的怨恨在加深。
对于制度设计者和国家高层而言，这些问题无异于警钟在耳，倘若对信访制度积弊不予重视，仍由其蔓延下去，将对执政基础造成更大危害。
亮点频仍的“大手术”
事实上，信访制度造成的“怪现状”，已引起国家高层的关注。早在2004年8月，时任总书记胡锦涛便亲自过问信访改革，促成中央建立“集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”，将中央办公厅、国家信访局、北京市等28个部门和单位作为成员。
在“联席会议”制度之下，“成员”可集体了解、掌握信访突出问题及群体性事件的情况和动态，针对信访突出问题及群体性事件提出对策建议，组织协调有关方面处理跨部门、跨行业、跨地区的突出问题及群体性事件，督促检查有关部门和地方处理信访突出问题及群体性事件各项措施的落实，更容易突破信访部门“独木难撑”瓶颈。
2005年5月起施行的《信访条例》，尽管也有不尽完善的地方，但也不乏亮点。比如，根据这部条例建立的信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为，追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报，有利于改变信访不作为等情况。
在信访制度改革上，十八大是一个重要的分水岭。之前的改革主要还是局部性改革，虽然不乏突破却缺少战略站位。从十八大后，信访制度改革进入了体系改革时期。
从这时开始，中国开始在部分省市试点取消排名。从2013年3月开始，这些省市破天荒地未收到国家信访局排名表，通报各省“非正常上访”人次数。$nextpage$
更多的改革，还是从十八届三中全会开始的。在这次以深化改革著称的会议上，发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制；把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。
为贯彻十八届三中全会精神，围绕“畅通、规范、公开、有效”，国家信访局在2013年底召开新闻发布会，表示通过畅通和拓宽信访渠道、依法规范信访工作、大力推行“阳光信访”和全力推动群众合理诉求有效解决四个方面，全力推进信访改革。
完善民生热线、视频接访、绿色邮政、信访代理等做法；市县两级全部实行联合接访、实行“一站式接待、一条龙办理、一揽子解决”；构建以互联网为依托的全国网上信访受理平台，让“数据多跑腿，群众少跑路”；建立人民建议征集制等，让这次改革变得格外生动。
特别是网上信访。2013年7月1日，国家信访局全面放开网上投诉受理内容，在建立网上信访受理平台的同时，进一步规范网上信访的办理工作规程和规则，建立群众满意度评价体系，网上可以查询、跟踪、监督、评价整个事项办理的全过程，打造“阳光信访”。向各方面反映强烈的“非法截访”宣战，发现一起查处一起、决不姑息的强硬表态，也获得了不少赞许。
2014年2月25日，中办、国办印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，要求引导群众依法逐级反映诉求，不支持、不受理越级上访；严格实行诉讼与信访分离，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度，要求各级政府信访部门对涉法涉诉事项不予受理。
不难看出，《意见》的出台，是对《决定》的具体化，使之更加具有可操作性，也是对之前改革经验的固着与加强。事实上，于建嵘团队在2004年提出诸多建议，终于得到了一定程度采纳。
从2013年1—10月份统计的全国信访数据来看，信访量呈现稳中有降之势，县级以上党政机关信访工作机构信访量为604万件（人）次，比2012年同期下降2.1%。
为改革插上民主法治双翼
信访是一项别具中国特色的制度。从本质上看，信访既具有法治性，也具有民主性。1982年《宪法》第2条规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。
以信访形式向国家机关提出意见和建议，可以视为人民行使宪法权利，一种动态的民主权利，类同于选举制、代议制、复决制等方式参与国家的生活。
中国宪法第二十四条修正案于2004年通过。信访制度的设立初衷，是为了保障人民对国家建设建言献策权力，参与国家治理，监督党和政府。信访保障公民权利的功能和作用，与宪法保障人权，促进人的尊严和价值实现之精神，可谓一脉相承。
问题是，信访制度的设立，构成了一个难以击破的悖论怪圈：既体现了法治与民主的一面，也在一定程度上破坏了民主与法治的土壤。
既然我们要“依法治国、建设社会主义法治国家”，为什么上访的人们却不信司法机关，信行政机关和有关领导？为什么司法程序已经终结，仍然追求法律之外的权力干预？
既然人民代表大会制度是中国的根本政治制度，为什么人民行使自己的宪法和法律权利，不是通过代言人——人民代表发出声音，却要以公民个体的身份“越级走访”？
信访制度的设立，镜照出不够完善的民主政治制度和法律制度。一位党校教授直言不讳，“在我跟踪调研的所有涉法涉诉信访案件，司法裁判都是有明显错误的，这些案件如果没有外力的干预，靠司法自我纠正，基本没有可能性。”现实生活中，一些代表的不作为，沦为“橡皮图章”和“举手机器”，也让信访制度有了现实土壤。
当然，信访制度的存在，也与中国的独有文化土壤，特别是公民的民主精神与法治精神相对匮乏不无关联。一些人信访不信法，“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”，一些违法行为被忽略、被放纵，甚至被纵容。《南方周末》披露的“上访妈妈”唐慧案真相，也让人们对于上访人群有了新的认识。
信访制度的改革，应当向法治与民主两个方向用劲。在法治方面，主要是“减法”。不可否认，当前改革在信访制度的“司法化”方面，已取得一定突破，尽力把公民权利救济方面功能从信访制度分离出去，以确定司法救济的权威性。不过，立法还应快马加鞭。
目前，中国没有统一《信访法》，信访条例和部门规章还不能与现有的行政复议、行政诉讼、行政监察等专项法律制度相衔接。从长远看，还有待公民法治精神的塑造与强化，尊重司法，信仰法律，通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决诉求。
在一个完整的生活领域当中，法律的功能和作用毕竟有限。在信访的民主性方面，则应更多地做“加法”，充分发挥各级代表的作用。
之前，于建嵘就表示，“长期的治本之策，是撤销各级政府职能部门的信访机构”，建议“把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，并系统地建立民众的利益表达组织”。
从长远看，中国信访制度地位和功能将逐渐弱化，归宿是退出历史舞台。当务之急是，用民主与法治为信访改革插上双翼，加快中国民主与法治建设，日趋完善行政和司法救济，让这项制度焕发新的面容。
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