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信访的“初心”

yangguangjujiao 2014-09-02 21:34:26 王 聃/特约撰稿人 总第178期 放大 缩小

 

信访如今正成为一个令人五味杂陈的词汇。谈及它,我们首先会想到它是地方矛盾的某种体现方式,我们会想到以各种方式而存在的上访和截访行为。然而,倘若我们回望信访制度的产生历程,却会发现,信访制度的设置初衷依旧充满着善意,信访制度也曾经发挥过重要的现实调解作用。

信访制度之来路

现在来讲,所谓信访,就是指公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。但在信访制度设置之初,一切却有着差别和不同。

按照媒体的报道,1951年6月当时的政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》,这也是新中国成立后的一份关于信访工作的文件,文件中明确强调,各级政府应为人民群众做主,要密切联系群众,全心全意服务,做好与人民相关的事情,鼓励人民群众积极监督政府的工作和相关工作人员,积极反映情况。1957年11月国务院颁布《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》,指出各级领导要亲自接待、阅批人民来信来访制度。此后,1982年第三次全国信访工作会议通过的《党政机关信访工作暂行条例(草案)》,也被媒体称为开创了信访制度新时期。

但最系统和清晰地表明国家信访制度设计初衷的,依旧是中国第一部信访行政法规《信访条例》,以及在2005年得以重大修改并通过的该条例内容。

譬如在1996年1月1日起施行的《信访条例》中,其就明确提出,条例制定的目的是“为了保持各级人民政府同人民的密切联系,保护信访人的合法权益,维护信访秩序”。要求“各级行政机关应当做好信访工作,认真处理来信、接待来访,倾听人民群众的意见、建议和要求,接受人民群众的监督,努力为人民服务”。“各级行政机关的负责人应当阅批重要来信、接待重要来访,研究解决信访工作中的问题,检查指导信访工作。”

其中特别值得一提的是,该条例中规定,“本条例所称信访,是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门(以下简称各级行政机关)反映情况,提出意见、建议和要求,依法应当由有关行政机关处理的活动。”

2005版修订的《信访条例》,其中更是强调“信访人权利保护”和“政府责任”。譬如第六章的“法律责任”中提到,直接负责的主管人员和其他直接责任人如果超越或者滥用职权,侵害信访人合法权益、行政机关应当作为而不作为,侵害信访人合法权益的、适用法律、法规错误或者违反法定程序,侵害信访人合法权益,造成严重后果的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依照有关法律、行政法规的规定给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

至于“政府责任”的部分,2005版修订的《信访条例》更是进行了细化的规定,并提出了严格的要求。譬如对于推诿、敷衍、拖延信访事项办理或者未在法定期限内办结信访事项、对事实清楚,符合法律、法规、规章或者其他有关规定的投诉请求未予支持;行政机关工作人员违反本条例规定,将信访人的检举、揭发材料或者有关情况透露、转给被检举、揭发的人员或者单位;行政机关工作人员在处理信访事项过程中,作风粗暴,激化矛盾并造成严重后果等等行为,《信访条例》都进行了明晰的处分规定。

即便只是经由以上最初的信访行政法规,亦不难得出信访制度设计的初衷,概括地说来,它主要体现在以下几个方面。

加强各级人民政府同人民的密切联系:信访被当成了制度和民众之间的一种沟通方式而存在。正因为如此,信访都被表述为“向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动”。

维护信访秩序:在信访制度设计的初期,社会虽然已处于转型期,但其矛盾并不像今天这样的集中和尖锐。正因为如此,信访制度的设计,在很大程度上只是为了维护此种沟通和联系行为之间的秩序。这也是最初的信访行政法规中的重点内容。

维护公民的合法权益:此种合法权益,既包括民众上访中的权益诉求,也包括上访人在上访行为中的合法权益。它们在信访制度的最初设计中就已被确定,且在呈现出强化的趋势。

信访制度曾经的巨大功用

应当承认,即便信访现在越来越成为一个充满争议的词汇,甚至陷入了存与废的争议之中,但作为一种官民双方沟通的方式,信访制度的确发挥过强大的社会功能。尤其是过去很长一段时间里,既没有《行政诉讼法》,也没有《行政复议法》,信访制度以及信访机构对于社会稳定的作用不容低估。即便是在2014年的全国两会上,全国人大发言人傅莹仍在表示,信访在中国是一个很独特的制度安排,应该说这些年对于上下沟通起到了相当重要的作用。

但显然,倘若客观地来评价,在过去很多年,信访制度发挥的作用又绝不止于“上下沟通”,换而言之,其社会性功能早已超越了上下沟通的层面。

除却“上下沟通”,在信访制度设置之初和随后的多年,信访制度首先起到的功能是扩大了政治参与的空间。通过信访来表达自己的意见,这无疑是某种人民意志的表达。在信访制度设置之前,虽然公民的政治参与存在着选举、人民代表大会等多种方式,但总体而言,此种参与方式和路径都是相对有限的,并且与民众的主动性息息相关。伴随着信访制度设计的出现,虽然信访者都是在表达着个体的权益诉求,但此种行为无疑增加了普通老百姓参与政治的一种路径,并且,当时种种截访或者息访行为并未大规模地出现,信访是相对自由的。

是政治参与,亦是对自身权益的切实救济。不同于今日,在信访制度推出之初和随后实行的数年中(也即2005年之前),对于地方的信访排名制度没有出台,信访状况也未与地方党政领导升迁直接挂钩。信访在这段时间内,更大程度上起到的仍是制度本身的权利救济作用。不少被损害的利益和不公待遇,都得到了及时的处理。甚至在当时,越级上访也没有被强制地禁止,一些越级上访事件同样得以妥善解决。从这个层面说,信访制度设计中的公民权利救济功能得以相当实现。

谈及信访制度曾经发挥的重要作用,另一个被研究者反复提及的是:监督了行政权力和司法权力,信访材料甚至成为反腐倡廉的重要信息源。譬如一组经常被信访报道引用的数据是,据公开资料显示,从1994年1月到1995年6月,65个中央国家机关的纪检监察机构,共收到信访举报68983件次,在中央国家机关各部委纪检监察机关查处的大量违纪案件中,有90%以上的案件线索是通过信访举报渠道获得的,如此数据的准确度有多高,如今已无法再去一一考证。但它仍然足以说明一个事实:在正常的权利救济之外,因为信访中的良性互动,信访材料甚至成为了纪检监察机关重要的违纪违法线索来源。

信访制度曾经发挥过重要的社会性功能,这一点终究无法否认。然而正如专家所分析的,从中国行政管理的制度逻辑出发,上下级之间始终是一种“金字塔”式的嵌套机制,也就是各级政府都是下管一级,形成一个层层向下约束、层层向上负责的机制。这也就注定了,上一级政府总会鼓励民众提起针对其下级政府的上访,但却不希望民众越过自己到自己的上级政府上访。但这充其量只是一个理想化的制度设计,因为伴随着社会转型的加快,社会矛盾开始呈现出井喷式的结果,如此之下,越级上访就不可避免,由此而来的截访和息访行为也就如影随形。这只能让信访制度的运行渐渐背离它的设置初衷,进而驶入没有航标的河流。

 

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