11月12日，当十八届三中全会通过了包含土地改革在内的全会公报时，安徽省政府也选择在这一天发布了一份当地土地政策的指导意见。该意见允许20个县(区)农村集体建设用地通过出让、租赁、作价出资、转让、出租等方式进行流转，同时，还将建立宅基地退出补偿激励机制，建立城乡土地交易市场。
对中国土地改革而言，安徽省有其独特的历史地位。30多年前，正是在安徽凤阳小岗村，18位农民开启了中国土地承包责任制的大幕。这一次，该省选择在这一天发布这一消息，自然被外界做出众多解读并寄予厚望。
保守与阻力
安徽省的此次改革，确实与中央有关。
这场开始于去年8月的工作，实际上是根据国务院农村综合改革办公室的要求进行的。据《华夏时报》报道，制定这份《指导意见》的并非安徽省国土资源厅，而是该省财政厅下属的农村改革领导小组办公室。相关人员在进行了大量调研后——包括到一些发达省份去考察——直到今年10月才正式完成起草工作。
但与三十多年前小岗村土改的突破性相比，这份指导意见差距还太大。它更像是对旧有政策的完善和落实。《指导意见》中对于农村土地流转新机制的探索，早已经在重庆、四川成都、浙江义乌等地开始，并取得了进展。
这些地方上的变革方向，其实是承接自十七届三中全会的内容。正是在那次会议上，中央确定了农村土地可以流转的政策。只是在随后的五年里，这些政策在落实上，困难重重。
来自地方政府的阻力最大。据《财经》杂志报道，十七届三中全会结束后，国土资源部开始着手修订《土地管理法》，希望能允许集体建设土地进入市场流转，将集体建设土地与国有土地提升至同地同权同价地位，以及相关内容的一系列修改。但这部法律三次进入人大的立法修改计划，三次胎死腹中。来自地方政府的阻力，使得这部法律在十八届三中全会召开之际，都未能实现。
阻力的背后，是地方政府对土地定价权的固守和维护。
弱势的地位
就在安徽省还在为指导意见进行调研时，河南省发生了一起因土地流转诱发的冲突事件。
2013年6月8日上午，河南省浚县伾山街道办事处的工作人员到界牌村丈量土地，为计划中的土地流转做准备。期间，工作人员遭遇村民阻挠，最终发生暴力冲突。
据《半月谈》报道，当地政府原计划是将该村600多人搬进住宅楼，将节约出来的集体土地以及原有耕地进行流转。按照办事处的说法，他们已经获得了绝大多数村民住户的同意，每一个同意的住户，都在同意书上打了钩。但村民却声称，他们是被代表了，那些钩，并非他们自己打的。这些村民提供了不一样的证明——600多名村民中，一半人签名并按上手印表示反对。
于是6月8日的强行丈量便出现了。持反对意见的村民们前去阻止，结果却遭到办事人员的殴打。有村民在殴打之下，签下“保证书”，承诺“今后不再阻挠土地流转”。
这些村民不愿土地流转的主要原因是收益太低。办事处对土地流转进行公开招投标后，每亩地流转价格最终定为1020元/年。当地一位五口之家的农民回应道：“我家5口人一共3亩地，全是口粮田，如果土地流转出去，一年只有3000来块的流转费，基本生活都维持不了，上楼又能有啥用?”
土地应该是农民最重要的财产，而且在整个社会价值链条中，也应该处于重要的地位。但现实中，土地对于农民来说，却处于尴尬的境地：自己耕种开发，因没有规模效益，收益太少。但流转之后，进入市场，依然没办法从交易中获得太多。
即便对华西村而言，也是如此。该村的土地流转实验，可算是中国当下土地流转困境的缩影。
从2001年开始，“天下第一村”华西村逐步将周边13个行政村“并购”，纳入大华西村的版图。13个村原本已经包产到户的土地，由此重新收归集体，由华西村统一规划经营。
按照土地流转协议，华西村每用一亩地，都要支付给周边村民1500元—2400元的租金，同时为他们提供一定的福利——每人每年发放300斤大米，为男60岁、女55岁的村民提供150元每月的保养金等。
华西村官方称，并村10多年来，原华西村为合并后的周边大华西村支付的用于口粮、住房补贴、保养金等款项已有10亿多元，使这些村民实现了“基本生活包、老残有依靠、优教不忘小、生活环境好、三守促勤劳、小康步步高”。
但这并未得到大华西村村民的认可。他们认为，自己交出土地给华西村后，并没像原华西村村民一样获得华西集团的股份以及分红，而且华西村在流转获得的土地上建成工业厂房出租，一年的租金达到8000元/亩，土地收益大部分流入了华西村，并没有分到周边村村民手中。
这是在土地流转过程中，农民面对的最大问题：地方政府主导之下的流转，很多时候没能让农民获得更多的土地收益。全国政协委员、中央财经大学金融学教授贺强曾表示，在征地过程中，农民所得甚少，大概只有土地增值收益的5%—10%。也就是说，一块100万估价的地被征收后，农民只能获得5万元—10万元的收益。
改革需突破
中央一定也意识到了这个问题。早在今年5月，中央政府就组织了一个专门的小组，对土地、金融、财政体系等领域，起草改革方案。小组中的成员，都是对相关领域极为熟悉的人士。
在十八届三中全会之后公布的公告中，出现了“赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”等字样。
就在这个时候，安徽省的文件出现在人们视野中。媒体上铺天盖地的报道，让安徽省的相关官员非常意外。一位参与文件制定的官员接受媒体采访时介绍，原本和安徽一起制定同类改革方案的，还有浙江、宁夏等省，但因为安徽省的发布时机微妙，所以引来更多关注。而对于外界解读出安徽农村用地可以买卖的信息，安徽省则迅速予以辟谣：可以流转使用宅基地，并非是“买卖”。
“宅基地可以买卖”，或许是民众对安徽土改甚至是中央整体部署的一次一厢情愿的误读，这种误读的背后，是人们希望农民能够对土地拥有更多权利的期许。一如国研中心副主任韩俊在谈及这个问题时所言：土地承包经营权、宅基地使用权是法律赋予农民的合法财产权利。但侵犯农民土地权益的现象有加重趋势，其根本原因是中国土地制度与管理体制改革还不到位，在农民土地权益保护方面仍存在重大制度缺失。
无论是买卖也好，流转也罢，都只是一种政策性的授权。授权之后，如何对权利进行保障，才应该是未来土地改革的重心所在。
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