——专访综合开发研究院（中国·深圳）副研究员、经济学博士王梅
户籍制度是中国的一项重要公共政策，是与社会生活密切相关、为千百万人所关心的问题，直接关系到政治、经济和社会秩序及广大人民群众的切身利益。但随着市场经济体制的建立，现行户籍制度已无法适应中国经济社会全面发展的需要，并出现种种弊端，这一点在常住人口大大超过户籍人口的深圳表现得尤为突出。近年来，虽历经调整，但现行户籍制度总体上仍然有失公正与平等。彻底改革户籍制度，是经济持续增长和现代化的迫切需要，更是推进深圳进一步发展的关键所在。
“假如越来越多的人被排斥在能够创造财富的、有报酬的就业社会之外，那么，社会将分崩离析，而我们从进步中获得的成果将付诸东流。”相关人士认为，暂住人口比例过高，不仅导致暂住人员庞大的消费需求无法全部释放，直接制约产业结构的调整，给深圳自身的发展设置障碍，更挡住深圳经济发展的车轮，影响深圳的可持续发展。同时，因外来人员经常在各种利益和权利冲突中受到损害，导致他们缺乏对城市的责任感、归属感和认同感，进而引发了一系列的教育、交通、治安等方面的社会问题。无论从实践上还是从理论上，越来越多的人达成共识：户籍制度已经不是改不改的问题，而是改什么并怎么改的问题。为此，本刊记者近日采访了对深圳户籍制度改革颇有研究的综合开发研究院(中国·深圳)副研究员、经济学博士王梅。
人口流动促成人口二元结构
“深圳户籍制度改革之关键在于‘推进公共服务均等化，破解人口二元结构’。”王梅开门见山地说。王梅认为，在中国城市化进程中，人口流动已经越来越来常态化，很多城市形成了人口的二元结构——户籍人口和非户籍人口。在深圳，非户籍人口与户籍人口二元结构的特征尤其突出，统计数据显示，2012年末1054.74万人的常住人口中，户籍人口为287.62万人，非户籍人口767.13万人，非户籍人口占常住人口的比例高达72.7%。外来人员作为经济发展的基础力量，为深圳的经济繁荣和社会进步做出了巨大的贡献。可以说，每一座大厦的崛起，每一个经济指标的突破，都饱含着他们的汗水，他们用汗水浇铸了一座深圳繁荣的纪念碑。
有着博大胸怀的城市是充满希望的城市。如何让外来人员将深圳当作自己的家，把根扎在这里，如何将来自各地、讲不同方言的移民凝聚在一起，是深圳亟待解决的问题。相关研究表明，生活在深圳这块土地上的移民中，一半以上的人对这块土地缺乏归宿感。
因此，深圳人口二元结构在降低劳动力成本的同时，也导致劳动力素质难以不断提升，不能满足产业结构优化调整的需要，并且极易引发各种利益冲突，对社会稳定造成负面影响。因而，破解人口二元结构、淡化户籍观念对深圳经济社会发展有着重要的积极意义。
人口二元结构不利于经济的发展
王梅认为，首先，现有的人口二元结构不利于大量的非户籍人员安居乐业，抑制深圳本地的消费增长。投资、消费、净出口是拉动经济增长的三大要素，多年来，高投资率和贸易顺差拉动了经济的快速发展，消费不足成为经济发展的软肋。因此，拉动内需对经济的长期稳定增长具有重要意义。通过促进来深建设者在深圳安居乐业以拉动消费增长，推动消费结构升级，不失为刺激经济持续增长、扭转社会失衡的一个重要手段。但是，在现有的户籍管理政策下，来深建设者更多的是把深圳当作打工的地方，而家人及其家庭的消费并不在深圳，因此，这些来深建设者会把大部分收入寄回老家，供家眷在老家消费，从而制约其在深圳的消费。假如采取有效措施，促进这些来深建设者在深圳安居乐业，推动其消费心理、消费观念、消费结构和消费方式的相应改变，不仅能够把潜在的消费需求转化为现实的购买力，促进深圳市消费总量的提高，而且还将带动消费结构与消费层次的升级，促进旅游、教育、文化、娱乐、艺术等服务业的发展。
其次，现有的人口二元结构不利于劳动力整体素质的提升。人口二元结构造成来深建设者对城市缺乏认同感，流动性较大。在这种背景下，企业不愿开展员工技能培训，不利于劳动力素质的不断提高，难以满足产业升级与转型对劳动力的需求，对经济增长形成制约因素。
最后，人口二元结构增加了社会管理成本。人口流动性过高，难以及时掌握人口变动信息，不利于有效制定公共服务和社会管理的相关政策;同时，由于户籍不同造成的不能享受同等公共服务待遇，容易引发社会矛盾，加大社会管理的压力。因此，破解人口二元结构，将常住人口全部纳入日常管理和服务范畴，统筹制定公共服务和社会管理政策，将有利于减少社会矛盾，降低社会管理成本。
深圳户籍二元结构仍将继续
王梅介绍，从深圳市人口的发展趋势分析，户籍人口将逐步增加，但户籍二元结构在一定时期还将继续存在。第一，从历史走势看，户籍人口量逐年上升。根据深圳市统计局统计数据，改革开放以来，深圳市户籍人口保持持续增长，至2012年达到287.62万人。自2003年开始，户籍人口出现跳跃性增长，每年新增户籍人口超过11万人，其中2012年达到19.72万人，增长率保持在7%以上。随着深圳经济的发展，深圳吸纳了大量的非户籍常住人口。2000年以前，户籍人口占比例持续下降，由1990年的40.92%下降到2000年的17.81%。2000年以后，户籍人口所占比例逐年上升，由2000年的17.81%上升到2012年的27.3%。
第二，第四次人口出生高峰期的到来将推动未来户籍人口保持较高自然增长。从全国看，建国以来，中国大致经历了三次人口出生高峰，第一次出生高峰发生于1950至1957年之间，这段时期平均出生率高达35.56%。第二次出生高峰发生在1962年至1971年期间，而且持续时间长达10年，这个时期的平均出生率高达32.32%。第三次出生高峰则发生在1981至1990年间，这个时期虽然实行了严格的计划生育，但平均出生率为21.34%。目前，中国已进入第四次人口出生高峰。受上世纪80至90年代第三次出生人口高峰影响，在2005至2020年期间，20岁至29岁生育旺盛期育龄妇女数量将形成一个高峰。从深圳看，2005年开始，出生率与自然增长率开始上升，每年出生人口数和自然增长人数超过2万人，而之前年份均保持在2万人以下，且增加的人数逐年上升，自2007年开始，出生人口数与自然增长人数均超过3万人。因此，随着第四次人口出生高峰的来临，未来深圳市户籍人口的自然增长将在较长时期内保持在较高水平。
第三，户籍制度的改革等多种因素将促进深圳市户籍人口的机械增长保持较快增长。一是户籍制度的改革将促进更多的非户籍人口转为户籍人口。中国户籍制度改革是大势所趋，促进人口向中心城市转移是户籍制度改革的大方向，因此，将有更多的非户籍人口转为深圳户籍。二是产业结构的调整将吸引更多的高层次人才落户深圳。随着深圳市经济社会的发展，产业结构的调整将是长期而持续的工作，高端制造业与现代服务业将得到大力发展。为此，深圳市将吸引更多的高校毕业生等高层次人才来深工作定居，这些高层次人才是深圳市户籍人口机械增长的另一重要因素。
综合上述几个方面因素判断，王梅认为深圳市户籍人口及占常住人口的比重将持续上升，但仍将保持户籍二元结构。
关键在于破解人口二元结构
“在户籍二元结构仍然维持的局面下，如何缩小不同户籍之间的差异就成为重点。人口二元结构表面上是户籍的二元结构，实质上是享受城市公共服务资源的二元结构。所以，可以通过实施常住人口公共服务均等化，逐步淡化户籍观念，达到破解人口二元结构带来的社会管理问题。”王梅一针见血地说道。
当记者问到“深圳应如何推进公共服务均等化、破解人口二元结构”时，王梅发表了以下三点见解和建议：
第一，淡化户籍制度，强化常住人口概念，统筹制定常住人口的公共服务政策，推动常住人口公共服务均等化。逐步完善居住证的动态管理制度，丰富居住证记录的信息，制定享受公共服务与居住证信息挂钩的政策措施，使得常住来深建设者能更多享受政府的公共服务，增加来深建设者对于深圳的归属感和认同感。具体来说，保持户籍人口的现有人均公共品供给水平基本稳定，将有限的资源向非户籍常住人口倾斜，从现实财力出发，积极稳妥推进来深建设者市民化的渐进进程。
第二，加大对来深建设者尤其是农民工的职业培训力度。在深圳市发展过程中，除了高新技术产业之外，还有大量劳动密集型的加工产业，因而也聚集了大量的低水平文化素质的生产线操作工人。因此，政府应鼓励企业积极开展员工培训，加大对来深建设者职业培训的力度，帮助来深建设者提高在城市生活的技能，以适应深圳产业升级和结构调整的需要。只有具备了一定程度技术、技能的来深建设者方能在城市长期就业，并依靠劳动收入支撑家庭生活。
第三，帮助来深建设者融入周围环境。短期内，可以通过城中村、旧小区为来深建设者提供廉价住房，有助于他们参与社区活动，增加社会交往，逐步适应周围环境，从生活方式上融入当地。与此同时，大力发展社区及各类社会组织，提高市民的社会化、组织化程度，使所有的城市居民都能归属于一定的“物理、心理社区”，减少城市的边缘人群，促进城市的和谐发展。
采访后记
笔者认为，户籍作为制度文明的一个组成部分，是为让人能更好地生活应运而生的。户籍制度的存在本身也是为更好地支持和保护人才流动，而不是为限制和阻碍人才流动。马丁·路德曾说：“一个国家的前途不取决于它的国库之殷实，不取决于它的城堡之坚固，也不取决于公民设施之华丽，而在于公民本身。”人，是衡量一切政府绩效的标准，也是一切社会发展的目标。国家和政府的存在，就是为保护公民的生命和追求自由的权利。政府所追求的理想社会也应当是为了人。人汇聚起来就构成我们政治话语中的人民，而人民正是中国共产党革命以及执政的出发点和归宿。
中共十八大明确提出，“全面建成小康社会，全面深化改革开放，要实现这‘两个全面’的目标，关键是推动‘两个加快’，即加快完善社会主义市场经济体制，加快转变经济发展方式。必须不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，处理好政府和市场的关系，实施更加积极主动的开放战略，增强发展的动力与活力。”看来，改革户籍制度，我们缺少的不是合法的依据，而是更大的决心和更多的智慧。不是因为事情难办，才使我们畏缩不前;而是因为我们畏缩不前，才使事情难办。
深圳只有改革才能发展，小改革小发展，大改革大发展。如果能率先在户籍制度改革上为外来人口融入主流社会方面做出贡献，不仅对深圳的经济发展和城市发展有利，也将为建设一个以人为本、经济社会全面协调可持续发展的深圳产生巨大的影响。
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