在6月26日召开的第十二届全国人大常委会第三次会议上，国家发改委主任徐绍史作了《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》。报告中称，中国将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。
就在第二天，这个新闻出现在了一个网络论坛的讨论帖里，帖子的题目则带有一种民调性质：“城市户籍放开了，农民你来城市么?”
回答五花八门但口径统一：
“坚决不去，想低价抢农民的土地，再强行推行城市化。”
“去城市干啥呢?在农村还可以多少分点东西，到城市啥都没有了，看病门诊报销也少了。”
“去城市给你宅基地吗?给你土地吗?给你工作吗?处处要钱!”
“又在忽悠老百姓进城镇。又在打卖土地的主意吧?”
在体面的政策语言之下，大量类似的跟帖如花间晒裤般煞风景。但只要稍加归纳就会发现，本被拟定为放开中小城市户籍政策最大收益者的农民工群体，此时确有忧虑：其一，进城后的农民能否保留宅基地和土地承包的权利?其二，小城市户籍与农村户籍的社会保障到底该怎么比较掂量?其三，放开小城市户籍的政策是不是新一轮征地热的信号?这些个人在转换身份时的得失判断，也是政策能否取得预期效果的关键所在。
土地权益是物质根本与精神依托
就学、就业、社会福利的城乡一体化无疑是改革大势。具体到个体生活，它则意味着安居乐业、亲子团聚、就近入学和就医方便，这些当然都是多年以来进城农民工所热切期盼的。但拥有户籍的同时也意味着结束一种进可攻、退可守的生活——拿来与城镇居民待遇相交换的，很可能是他们曾赖以生存的土地权益。
在7月16日《河南日报》的一篇调查报道中，记者就河南放开县城落户政策的消息访问了多位农民工，大多数受访者表示“无所谓”。他们更关心的问题是，“户口落到城里了，俺能有城里人的待遇吗?没地了再没工作咋生活?”
放开小城镇落户限制在他们眼中只是多个机会，但谈不上“利好”。毕竟，农村户籍依附着宅基地、承包地、林地和很多补贴，这笔经济账算起来是得是失很难定论。对于农民或曾经是农民的人来讲，土地权益不仅是物质根本，也是一种精神依托。
更何况，在小城市打工的收入也许远不如在农村搞特色农业的收入。出于对就业的稳定、住房及日常生活的成本、土地增值的预期、公共政策的保障以及生存退路的考虑，农民工群体会谨慎地选择是否彻底移居城镇。如果他们确切地知道在城市里很难找到稳定的工作，或者即使能找到，但在城市就业所能赚取的预期收入远低于在农村种地时的收益，就不可能一股劲地还往城里挤。
所以，如果单纯从农民工生态的角度评估政策，那么保证其土地权益就是政策能否充分释放红利的要点。好在，对此，国家也有“定调”——国务院发展研究中心负责人在回应城镇化相关问题时表示，绝大多数农民工不愿意以放弃承包地和宅基地换取城镇户籍，必须完全尊重个人意愿，不能把农民工获得城镇户口与放弃农村土地权利挂钩，不得强制或变相强制收回。
中国各地情况千差万别，到底如何因地制宜地贯彻这个精神还有赖于地方探索。但无论如何，赋予农民对承包土地、宅基地更大的处置权，按照依法、自愿、有偿的原则，建立农民工承包地和宅基地的流转或退出机制，都是“放开小城镇户口”一事必然包含的子命题。$nextpage$
真正的落户是福利的平等和权利的安放
由于资源附着在户口之上，户口的转换也意味着社会福利的置换。农民工进城，往往意味着复杂的社保流转。
仅以养老保险为例，现行的三种基本养老保险——城镇职工基本养老保险(“职保”)、新型农村社会养老保险(“新农保”)以及城镇居民社会养老保险(“城居保”)，不论在单个险种跨地区转移上，还是在两两险种间流转上，都壁垒甚多、操作复杂。而农民工养老保险的流转，则常常兼纵这两种复杂。
农民工流动性大的特点与养老保险长期稳定缴费需求之间天然存在矛盾。流动性较大意味着大多数农民工很难满足现行养老保险制度设计要求的连续、且长期的缴费时间规定。而各地缴费基数、缴费比率差异大所带来的接续问题，也会首先体现在流动群体身上。
有资料显示，农民工即使参加了务工地区的养老保险，但在迁出该地区时，虽然原则上可以自由迁转社会保险关系，或一次性退还保险费，但都只能带走个人账户里的钱，而无法带走其务工期间企业为该地区缴纳的社会统筹部分。同时，当农民工流入新的城市务工时，更不可能享受该地区社会统筹部分的福利待遇。这种情况导致的直接后果就是农民工在务工期间对统筹账户的资金贡献被无偿“侵占”，社会保障利益流失。
2010年，陕西省安排了四十万左右的农民工在城镇落户。仅养老保险参保和流转一事，就出台了非常之细的操作方法。包括“新农保”向“职保”、“新农保”向“城居保”如何补缴、如何折算，未加入三种基本养老保险的农民工如何参保、如何申请。类似实施方法，在很多地方都曾出台过，但一个陕西的农民工一样可能在河南、河北的小城镇落户——提高社保统筹的层级、全国下一盘棋才能最终保证他们的福利没有一点遗漏。
毕竟，户籍本身不过一纸文书。真正的落户，应是指福利的平等和权利的安放。
对政策动机的“纯洁性”要求
渐进式的户籍制度改革一直在进行中。2011年，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》印发实施后，国家发改委、人力资源和社保部等相关部门出台了配套措施，18个省(区、市)出台了具体实施意见，14个省(区、市)探索建立了城乡统一的户口登记制度，初步为农业人口落户城镇开辟了通道。据公安部统计，2010年—2012年，全国农业人口落户城镇的数量为2505万人，平均每年达到835万人。
在官方叙事中，这一进程被形容为“积极稳妥”。它无疑具有民生工程的性质，但农民工群体对其政策动机的“纯洁性”显然要求更高。很多人担心这是在为粗放推进城镇化、大量征地打前站——即便中央政策绝无此意，也会在事实上给地方征地冲动提供出口。
粗放的城镇化暗藏了土地财政的隐性风险，侵蚀了耕地资源的保护红线，这些对农民工而言都是切肤之痛。且不论在各地方执行中，进城农民的土地权益能否得到尊重、强制征地能否得到有效控制，即便在这些方面都比较乐观的前提下，粗放的城镇化也会极大地稀释城镇户口所带来的利好。
城市大多由历史培育，而非因行政划界产生。同理，城市居民也并非把人从地头拉到高楼里就能“制造”，而需在公共生活中逐渐锻造。只具有产业意义而无城市功能的地方，只是扩大的厂区;为照顾土地财政而开发出的人造城，也只是房地产展区。既无公共生活也无社群文化，这样的城市户口意义何在呢?
7月17日《经济参考报》的一篇报道展示了中国三四线城市的房地产泡沫。“一二线城市是时常出现彻夜排队抢号的市场，三四线城市则多是无人问津而空置的楼盘。继鄂尔多斯、温州之后，江苏无锡、江苏常州、辽宁营口、甘肃酒泉等多个地方相继被曝出类似‘鬼城’。”出让土地盖楼，再搬进盖好的水泥丛林中间，不知道农民工兄弟滋味如何。
——只有一纸户籍却没有“人的城镇化”，感觉应该是不太好。
【链接】
3亿流动人口真正城镇化 是户籍改革的难点和核心
新型城镇化有望在户籍制度、土地制度等方面寻找突破口。国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁在接受记者采访时表示，破解中国城镇化的改革难题，要放开户籍管理体制，从解决长期举家迁徙的外来人口入手;应给予农村集体建设用地平等参与城镇开发的权利。对于全国人大在城镇化调研中发现一些地方脱离实际盲目造城的问题，李铁认为有必要重新研讨城镇化政策的设计，明确改革的思路，规范地方政府行为，引导城镇发展重点解决人的问题和城镇发展模式问题。
李铁认为，当前中国有2.36亿外出流动人口，其中1.63亿为外出农民工，还有7000多万城镇间流动人口。到2020年，中国城镇人口将达8亿，预计流动人口将达3亿多，2030年将有近4亿。如果再不着手解决城市外来人口的身份转换问题，将对经济发展形成制约和阻碍。
要率先解决长期举家在城镇就业的外来人口及其家属在各类城镇落户。长期就业和举家迁徙，已经证明他们在各类城镇有十分稳定的经济来源。只是因为户籍制度的障碍，各种过于苛刻的条件，几十年没有解决户口问题。事实上解决这部分人群的户口对城市的发展、公共支出压力没有太大影响。
对重点人群的改革，可根据不同规模的城市、外来人口所占的比重设置落户条件。如京沪居住和就业年限可以相对长一些，京沪辖区的郊区县和小城镇条件应适当放宽。其他城市可以根据自己的情况明确条件。除居住和就业年限外，不可再行设置其他条件。办理落户手续后可补缴社保。
至于户籍制度改革的阻力，在李铁看来，最突出的难题，是附着于户籍上的利益如何重新分配。从20世纪50年代末开始实行的户籍制度，将农村人口限制在土地上，向城市提供廉价的农产品，确保国家完成了工业化积累。上世纪80年代起，二、三产业高速发展，城市积累了大量财富，进而拉大了城乡基础设施和公共福利的差距。这种与户籍紧密相联的利益结构，加大了户籍管理体制改革的难度。
国家发改委城市和小城镇中心对广东的调查显示，在教育、就业服务、医疗卫生、社会保障、保障性住房等5大类17项公共服务和福利方面，本地居民均可完全享受，而外来人口则有10项为“不可享受”，7项为“部分享受”或“少量享受”。要缩小这种差距要从原户籍居民享有的公共服务和福利中切出一块重新分配，比如高考招生的名额分配，是一项硬碰硬的改革难点。
(《南方都市报》)
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