作为历史概念的“临时工”，是以一种令人诙谐的方式复活。游散在政府执法体系中的临时工，因怀疑被用来顶雷不断曝光于舆论的风口浪尖，引起大众对其执法主体资格与责任的非议，也让人们对这一客观存在的特殊群体给予久违的关注。在法律的视野中，临时工的身份究竟为何?协助执法和管理的他们有没有执法权?政府聘用临时工应遵循哪些准入标准和程序?临时工履职违法造成损失由谁来担责?他们的合法权益又如何保障?这些问题都需进一步厘清。
“临时工”执法的身份之魅
从城管执法打人、残疾人住房被强拆，到政府公务人员酒后驾驶，种种临时工顶包现象的背后，乃是临时工大量涌入执法系统的客观现实，临时工执法成为行政执法实践中的一道独特“风景线”。临时工参与执法，虽然弥补了行政执法力量的不足，但却带来公民权利的危险，也容易造成纳税人与政府关系的混乱。因此，从法律上厘清临时工的身份，以此确立政府雇佣临时工的边界，是法治社会不可回避的重要问题。
在行政法上，执法的主体必须是符合法定资格条件的公务人员，由于执法权的公益性和强制性，法律严格限制其外包发派给他人。行政执法机关的临时工只是协助行政执法机关工作，做一些如维持秩序、劝导、搬运等工作，原本不应该享有执法权。例如，根据《行政处罚法》规定，行政机关一般不得委托其他组织或者个人实施行政处罚，特殊条件下也只能委托符合法定条件的组织实施，同时对其负责监督并承担法律责任。从这个角度分析，作为个体的临时工并不具备执法资格，更无权作出或实施行政处罚。
但在现实行政管理中，临时工却在以“辅助”、“协管”、“助手”等身份，协助行政执法人员从事执法工作，这种“擦边球”给临时工的身份带来魅影。对此，有法律专家认为要分具体情形，在行政处罚、行政强制等执法中，临时工没有直接独立执法权，但有协助执法权。比如，协警可以帮助贴罚单，但不可以开罚单。由于临时工执法身份的迷惑，导致其权责不明，临时工既可能成为执法部门逃避法律责任的“挡箭牌”，又可能成为被执法者泄愤的对象。
就行政执法权的属性而言，应当将临时工排除在行使主体之外。因为无论是法理上还是立法中，作为国家权力最终归属者的人民，并未将执法权授予政府部门或法律法规授权组织之外的人。临时工与行政执法机关本质上只是一种劳动关系，不具有行政法上的执法主体资质和条件，也不能独立承担执法过程中产生的法律责任。因此，作为行政机关的雇佣人员，其对外产生的法律责任理应由行政机关承担。如此，才能确保执法活动的科学化、规范化，维护执法自身的公正和相对人的合法权益。
政府雇员的正当性考量
究竟有多少临时工暗藏在执法体系当中?2013年6月8日，浙江理工大学法律专业学生魏煌雄，向国家人力资源社会保障部申请政府信息公开：中国行政部门中有多少名“临时工”?这决不是一个事实问题，而是一个关乎政府权力边界与纳税人权利的法律问题。
虽然目前还缺乏官方的权威数据，但自古至今，寄生在执法系统中的编外人员从来都不是一个小数目。封建朝代的衙门就养了不少帮役和白役，据吴思先生的考证，官家的一个名额，总要由六七个人编外差役共用。从现实情况看，有记者调查了解到，不少地方的城管、交通、治安等部门，正式编制人员与临时工的比例一般在1：3左右。多数“正式工”一般从事着相对清闲的工作，大量临时工则被安排到脏、累、危的一线岗位。
如此庞大的临时工群体，自然需要强大的公共财政支撑，这就涉及到民主政治的关键：到底谁有权力允许政府雇佣临时工?如果临时工的开支由执法机关自行解决，那么“羊毛出在羊身上”，这部分负担最终还是转嫁到相对人身上，加剧执法经济的冲动。比如在一些公安派出所，管段民警都配有协警，在公安机关财政经费保障原本不足的背景下，临时工的工资公共财政负担不起，便只能从罚款里自筹，由此容易导致执罚经济等更严重的问题。而如果临时工的开支统一纳入国家财政，那么动用纳税人的钱，就不能由政府部门自己说了算，而必须寻求纳税人同意的正当法律程序。
现代社会，社会公共管理事务日益繁杂，临时工进入执法体系有其一定的合理性与必要性，有利于提高行政效率、节约行政成本。因此不能“因噎废食”，对执法体系中的临时工进行“一刀切”取缔。法律对政府权力边界的控制，并不是要从根本上否弃其雇佣临时工的权力，而是要将其纳入依法管理的框架中，从立法上对雇佣临时工的岗位、人数、职责等进行规范。
在行政组织法上，就执法体系中的临时工做全国性立法无疑难度很大，因为不同地方、不同部门的临时工需求不好统一衡量。笔者认为，国家层面的立法重在明晰临时工身份，确定政府雇员的一般原则、基本标准等;具体的数量、资质条件、权责等可交由地方根据自己的情况进行立法规范。例如，南京市就出台《关于严格规范市级机关和事业单位编外人员管理的意见》，明确规定行政机关编外人员员额总数原则上不得超出该机关行政编制的10%。在地方对政府雇员与正式编制人员作出比例限定后，各部门按照岗位需求在此范围内进行合理分配。当然，这样的规范必须上升为地方性立法，由地方人大审查批准，从而体现出政府雇员征求得人民代表同意的正当程序。
除了对人数总量进行控制，立法还应明确哪些岗位可以雇佣临时工，对雇员的资质条件作出规范。根据现代行政法精神，临时工主要用在临时性、辅助性岗位，正式的执法岗位不能雇佣临时工代替。为此，立法应该进一步明确这一原则，通过严格的准入制度确保临时工队伍的基本素质，防范其进入执法体系后出现侵犯相对人权益的现象。
摆脱“临时工”依赖
近年来，随着行政法治发展和政府组织机构改革，立法对行政编制的控制越来越严格，而一些部门承担的社会管理事务并没有减少，从而导致政府部门事权与法定编制之间的矛盾突出，事权扩大而编制难扩，临时工因不受编制数量限制便应运而生，久而久之甚至产生雇佣临时工代替正规执法人员的路径依赖。
说到底，临时工泛滥的本质是一种权力外包。这明显体现在一些执法部门的分工上：一般脏、累的活儿都让临时工干，正式公务员则往往只负责轻松或收益性大的工作。例如在交警部门，那些上街疏导交通充当“马路吸尘器”的，多半是临时工身份的协警。他们一定程度上缓解了社会管理和公共服务的强烈需求与有限供给之间的矛盾，但作为非正式执法人员，其不断地扩充并进入执法体系当中，势必会造成执法权的实质性旁落，以及执法主体的职能萎缩。如果照此发展，政府执法机关便只构成纳税人与临时工之间的“二道贩子”，从根本上违背了现代国家政府存在的正当性目的。
改革开放以来，中国政府职能处在不断调整优化当中，这种行政体制改革的根本目的，就是要重构法治社会的“政府价值”，打造一个“宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务”的小型政府。临时工群体大量进入执法体系，违背了这样的价值定位，也影响到政府提供公共服务的质量。例如，近年来发生在城管部门的激烈冲突事件，多由于参与执法的非正式编制人员素质不高、法律意识不强、手段粗暴引致。如若放任对水平参差不齐的协管员的扩编及放权，虽然降低了城市综合管理的成本，但长远上会造成行政执法责任的淡薄，让行政相对人的合法权益“如履薄冰”。
因此，从建设廉价政府、法治政府的视角看，优良的社会治理和公共服务，要求各级政府部门从利益上摆脱临时工的路径依赖，真正肩负起纳税人所期待的正义运送职责。令人欣喜的是，一些地方开始严格限定临时工执法。例如，2013年7月1日正式施行的《昆明市城市管理综合行政执法条例》，杜绝“临时工”参与执法;合肥市法制办出台的《合肥市依法行政示范单位验收标准》，也明确聘用临时工从事行政执法的单位将被“一票否决”，直接取消参评依法行政示范单位的资格。在建设法治国家的征途中，褒贬不一的临时工执法，必然将成为一种历史现象，而一个既能有效辅助行政管理、自身合法权益又能得到保障的崭新群体，势必会在法治文明的环境中，以规范化的形像出现在公共服务的恰当角落。$nextpage$
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网友观点：关注“临时工执法”
杜绝“临时工执法”关键要管好权力
权力意志凌驾于法律之上的问题不可忽视。在有些执法人员身上，执法应有的敬畏感、庄严感少了，“潜规则意识”却多了。比如见到熟人不执法，见到领导不执法等，有了这种执法随意，让临时工上岗执法，也就见怪不怪了。在现实执法生态中，在一些地方一些部门，领导的话往往比法律法规更管用。坊间流传这样的顺口溜：黑头(法律)不如红头(文件)、红头不如白头(领导批条)、白头不如口头(领导指示)，就是对此现象的讽刺。
杜绝临时工执法充满制度善意，但如果行政机关与执法者对执法行为自由裁量权过大，如果有人头脑中还有权力意志作祟，他们仍可能滥设行政强制，继续让临时工冲锋陷阵。尽管执法对象有权提出意见和建议，但如果没有配套的问责处罚措施跟进，行政机关会不会认真反馈意见，会不会诚心纠错，还要打一个问号。
规范执法，关键不仅是厘清身份，更是约束权力。从根本上解决权大于法的问题，保证行政执法实体正义，还必须推进依法行政。(叶祝颐)
临时工何以被“偏爱”
为了在制度上终结“临时工现象”，南京市委、市政府办公厅4日印发通知，明确要求全面清理现有编外人员，编外人员总数不超机关行政编制的10%。凡擅自招编外人员去履行公务、执法的，将被追责;《广东省法治政府建设指标体系(试行)》6月1日起施行，要求依法确定行政执法资格，加强行政执法队伍管理，杜绝合同工、临时工等无执法资格人员上岗执法。
一旦公共服务或行政执法中因职业操守不济或法治理念不牢而出了纰漏，编制内人员便可双肩上耸，眼睛一瞪，十指一摊，“是临时工干的”。在一些地方一些部门，临时工这个既可干活又可挡“子弹”的劳动力，就是一个万能法宝。
以点窥面，足见一些人对临时工的依赖度颇高。可以说，制度在纸面上清理临时工易，但要荡涤将临时工当“替罪羊”的潜意识很难。一些涉丑回应虽然及时，但难以自圆其说。试问：法律意义上已无临时工一说，城管局为啥还要招临时工?即便真有商贩在接受执法时不配合，难道临时工就可以知法犯法?(周明华)
处罚标准不能有区别
据6月5日《中国青年报》报道，在距离高考不到两周时，18岁的应届生小吴不曾想过，“围观”也会被城管痛打。5月25日，在安徽省淮北市濉溪县，他拍摄城管粗暴执法，结果遭到围殴。濉溪县外宣办工作人员称：“我们处理也是很严肃和及时的，两名城管、4名协管员已停职。主要责任人孔庆民被免职，协管员宋某、肖某被辞退。”
且不说不具备执法资格的协管员(即“临时工”)是如何被允许参与执法的，参与围殴学生的有6名，为什么只有协管员被辞退，有正式编制的却只是停职和免职，编制难道是减轻和免除处罚的理由?
公众拍摄城管执法过程，是在行使正当的监督权，城管理应积极配合。如是文明执法，拍的人越多，城管的公众形象越好;如果执法生怕被人看到，也就难逃暴力执法质疑。有些城管，不仅要改掉打人的老毛病，也要改掉不让人拍摄执法过程的坏习惯。对暴力执法者是严惩还是护短，能不能以开放、透明的心态对待社会监督，是有些城管部门重树形象的关键。
打人是要被治安处罚甚至追究刑事责任的，但频频动粗的城管却少有被依法处罚的。当小吴被城管围殴时，目击此事的3名交警都没有上前阻拦。而5月31日陕西延安城管“跳踩小贩头部”时，从视频中可看到，有一辆牌号“陕J1397警”的警车缓慢经过，但并未做任何反应和停留。
打人事件被曝光，在舆论压力下道歉赔偿，并甩出几个临时工当替罪羊。这样的处罚，能杜绝暴力执法?(杨国栋)
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