■ 邓 靖 赖明明/中国社科院博士 中国人民大学经济学院博士
《清明上河图》展现开封繁荣的景象，画面上小贩、游人、酒家、摆渡和谐融融，这也是12世纪的中国商业城镇的缩影。
城市化是经济发展的必然结果，改革开放30多年来，中国城镇化步伐明显加快，城镇居民从1.7亿人增加到近7亿人，形成了一批有重要影响与发展活力的城市群;但是，城市病也与之俱来，那么，未来应该如何发展呢?政府工作报告明确指出，积极稳妥的推进城镇化，城市率要从目前45.5%提高到51.5%。城市化发展的方向有两个，第一，大城市化;第二，中小城镇化。显然，中国选择了后者。
那么，城镇化又如何推进呢?城镇化不是征收农民土地而将农民赶往城镇，不是修建高楼林立的新城镇。李克强总理强调，中国的城镇化是以人为本、公平共享的城镇化。要贯彻落实“以人为本、公共共享”的精神，就要切实消除城乡之间的鸿沟。
城乡差别问题多年悬而未决
可以讲，消除包括城乡差别在内的“三大差别”提了许多年依然未能彻底解决，其中既有经济发展水平的缘故，也有政策的原因。上世纪50年代末限制农村人口自由进入城市，这过程到80年代结束了。随着改革开放的推进，尽管农村人口可以流动到城市、沿海;但是，户籍制度仍然存在，城市居民和农村居民利益相对固化。目前，城市公共服务及投入是根据城市居民人数而确定的，这必然导致生活在城市中的农村户籍人口无法享受到应有的城市服务，看病难、读书难问题随时出现。这种城市公共服务需求与提供之间的矛盾随着经济的发展及城市规模的扩大，不仅未能解决，而且日趋激化。
中国古代的城市都有城墙、护城河，城市与农村的这条鸿沟是有形的、明显的。当今的城市虽拆除了围墙，填埋了护城河;但是，城市与农村之间也有一条无形的鸿沟——那就是城乡公共服务失衡。故而消除城乡之间的这条隐形鸿沟，城镇化才有望推进。
近日，中国社会科学院发布的《社会保障蓝皮书》调查显示：中国社保体系的碎片化和双轨化正固化城市群体之间的身份隔阂。这不仅来自于机关事业单位与企业职工最高达50倍的养老金待遇差，更重要的是，中国目前的社保体系无法适应农民工高流动性的需求，加剧了农民工在城市的边缘化。究其原因，中国在经济高速发展的同时，未能构建起完善的基本公共服务体系，基本公共服务非均等化现象严重。
基本公共服务大致包括四个方面：基本民生性服务、公共事业性服务、公益基础性服务和公共安全性服务。基本公共服务均等化意在使流动人口及其家庭可以享受到与城镇户籍居民身份统一、权利一致、地位平等的公共服务和权益保护，其中，重点包括住房、子女教育、医疗、社会保障等方面。图1对基本公共服务的均衡与失衡作了说明。其中，实线表示经济发展与公共服务保持一个稳定的增长趋势，即公共服务均等化;虚线表示在经济获得快速发展的同时，公共服务的发展却相对滞后，即公共服务非均等化。
自改革开放以来，中国的公共服务体系建设取得了较大进展，但是，由于长期以来地方政府强调以经济建设为主，其公共服务以及社会管理职能缺位，对公共服务的财政投入不足。特别是近年来，由于受“GDP政绩观”的影响，大多数地方政府热衷招商引资，引进项目，将大部分财政收入用在城市建设、产业园区建设等经济发展方面，这对推动中国城镇化、工业化进程起到了积极作用，但是，对公共服务以及社会管理等民生方面的财政支出却偏低，导致公共产品供给不足。公共服务问题实质上是公共财政问题。表1列举了2001年到2011年国家财政总支出和文教、科学、卫生支出以及文教、科学、卫生支出在国家财政总支出中的比重。可以看出，2001年到2011年，文教、科学、卫生支出在国家财政总支出中比重呈现增长趋势，但均低于25%。虽然2001年到2006年国家经济建设费用在国家财政总支出中的比重呈下降趋势，但比重均高于25%。显然，政府对公共服务的财政投入偏低，公共产品供给短缺也就不足为奇。
探寻公共服务市场化
那么，如何解决公共产品提供不足的问题?无外乎两条思路：第一，继续增加政府在公共服务方面的投入;第二，另辟蹊径，深化改革，推进市场化，鼓励民间投资公共产品服务。
E·S萨瓦斯曾提出：“公共服务市场化可以归结为政府间协议、合同承包、支援服务、自我服务、政府服务、政府出售、政府补助、凭单制、自由市场、特许经营等模式。”发达国家在探寻公共产品供给市场化过程中，主要有如下几种模式：
合同出租。该模式主要指政府以合同的形式将公共产品的提供转让给私营企业、非盈利机构等，政府则用税收去购买公共服务并依据合同对其进行监管。英国从20世纪80年代以来，在教育、健康等领域实施了合同化承包。美国的环保署、宇航局等几乎把所有工作都交由承包商来完成。1996年，美国把能够承包出去的公共项目(100余种)全部实行合同化。
公司合作。该模式是指政府吸引私营企业参与公共服务产品的供给，私营企业以价格机制来实现投资回报。美、英等国在自来水、天然气、电信等公共服务领域已经完全市场化。
非国有化。该模式的核心在于将国有公共企业和公用事业以市场化的方式转给私人经营，以此提高公共产品供给的效率。英国为了提升公共服务效率，于上世纪80年代将航空、铁路、电力、城市公共交通等实行了私有化改革。新西兰在公共服务领域实行了较为彻底的私有化改革。于1986年颁布了《国有企业化》，规定提供公共产品都应该按照私营企业的方式运作。新西兰的私有化改革不仅增加了财政收入，减少了社会管理难度，而且提高了公共产品的质量。
用户付费制。该模式的主旨是引入价格机制到公共服务领域。并具有以下优点：减少了公共资源配置不合理现象;由受益者支付成本，体现了公平性;激励私营企业以较低价格提供公共产品;增加了政府的财政收入等。国外在垃圾处理、娱乐设施、住宅区服务等方面推行了用户付费制。美国普遍采取了用户付费制，其改革的方向是政府职能市场化，减少对经济社会生活的干预。
凭单制。该模式是指政府部门给予有资格消费某种公共产品的群体发放凭单，这些群体在政府指定的公共服务机构消费凭单，机构用凭单向政府换取现金。凭单制的实质是激励公共产品提供主体市场竞争，正如美国学者威尔逊所言：“市场化更有效率的根本原因在于竞争”。这也是市场化代替政治化的优势之一。美国对教育实行了凭单制改革。主要做法就是政府向纳税人提供教育凭单，学生家长则可以用该凭单自由选择在哪所学校就读，而不再局限于本街区的学校，政府按照教育凭单为学校下拨经费，学校之间存在竞争，有助于改善教育质量。
无论何种模式，解决公共产品供给不足的核心思路就是政府放权、减少垄断，减少政府干预，推行市场化改革。需要指出的是，国外公共服务市场化改革的成功固然值得借鉴;但是，西方国家在公共服务市场化进程中也暴露出了一些问题，譬如非法竞争、项目寻租等，正如欧文·休斯所言：“市场化为公共服务的改善带来了福音，但也带来了魔鬼，不应该把市场化看成是包治百病的灵丹妙药”。
公共服务改革依然要重视发展阶段、政治体制、社会状况等方面的差异，根据中国国情探索新路子。在中国公共服务市场化进程中，可以考虑成立公共服务专家咨询委员会，为政府制定公共服务发展规划提供建议，促进公共服务市场化的正向效应最大化。
历史的结论就是：要推进城镇化，就要消失城乡之间的隐形鸿沟;要消除城乡差别，就要贯彻“以人为本、公共共享”精神提供公平共享的公共服务;要消除公共服务失衡，就要结合国情推进市场化改革;要推进市场化，用延安时期的语言就是“精兵简政”，用李克强总理在两会上的话表述就是，政府应该简政放权。
中国改革开放的步伐，在短暂停顿中再次大踏步迈向前方……
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