从2003年的“18号文”，到随后出台的“国八条”、“国六条”、“国N条”，再到最新出炉的“国五条”及其细则……10年时间里，国务院先后9次常务会议专题研究房地产市场调控。10年持续调控，房价一路走高。
从中受益匪浅的房地产大佬们，以先知的姿态，尽情数落着调控政策的种种欠缺和弊端，捎带着把魏杰、谢国忠一干“唱空派”经济学者奚落得一无是处。而失望再失望后的普通民众，干脆选择了不再相信，直接将调控等同于涨房价。
一个匪夷所思的现实是：尽管房价高企广受诟病，但政府应对此呼声出台的调控政策却也越来越不受欢迎。对于楼市调控，时任国务院总理温家宝在2013年“两会”的政府工作报告中认为，过去五年遏制了房价过快上涨的势头。然而，也就在3月份，央行的一项调查显示：近7成居民认为当前房价高难接受。
我们需要探究的是，楼市十年九调，政策指向究竟是什么?楼市调控陷入“调控声声急，房价步步高”的怪圈，原因何在?如何求解?再一次陷入胶着的中国楼市，未来将走向何方呢?
且调且涨的房地产调控简史
回溯十年楼市调控历程，可以说是调控政策框架逐渐完善的过程，“房价且调且涨”是十年房价的最鲜明特征。根据调控政策的手段、指向及当时的房地产形势来划分，大至可分成四个阶段。
第一阶段：调供应结构，规范市场秩序(2002年到2004年底)。
2002年以后，土地出让逐步实行招拍挂，地价攀升，地王频出，房价上涨逐渐进入快车道。因此，早在2002年，国家九部委就发布《关于加强房地产市场宏观调控促进房地产市场健康发展的若干意见》(217号文)，对房地产市场进行宏观调控。2004年国家统计局1至8月份的统计快报显示，当时商品住宅平均价格2525元/平方米，同比增长11.2%。面对逐步攀升的房价，调控政策不断推出，手段集中在调控商品房供应结构、规范房地产市场秩序上。
政策收效：期间房价上涨相对温和，高峰可达10%。
当时，“温州炒房团”刚刚开始出没在一线城市，商品住宅“全民投资”热潮尚未出现，宏观调控无需涉及抑制投资需求的条款，但保障房的缺失是当时调控政策的主要弊端。因为“招拍挂”导致地价不断攀升，“加大中低价位普通商品住房和经济适用住房供应比例建设”一说亦成空文，为以后商品房价格的暴涨埋下了伏笔。
第二阶段：调结构、去投资化框架破题(2005年初到2008年初)。
2005年初，高房价已经成为一个广为诟病的社会问题，商品住宅投资也开始蔚然成风。当年调控政策频出，被称为房地产的“政策年”。此后，“国八条”、“新国八条”、“国六条”和“十五条”相继出台，重点打击囤地行为、改善商品房和保障房供应结构 (如70%、90平方米)、提高首付比例、推出税收调控手段抑制投资需求，改善供给结构。
政策收效：房价“且调且涨”，并以加速度前行。
以北京为例，新建住房均价从约5000元/平方米飙升至15000元/平方米，涨幅达200%。由投资需求支撑的坚硬的泡沫，终于因为房地产开发信贷在2007年的紧缩而开始急刹车，从2008年初开始，商品房销售量价齐跌。此时，楼市去投资化思路逐渐完善。但面对贫富分划严重的社会现实，和财富阶层对资产保值增值的追逐，无论是供应结构还是信贷和税收手段，都未达到严控投资的目的。
第三阶段：峰回路转，鼓励购买刺激经济(2008年底到2010年初)。
针对自2008年下半年宏观经济形势恶化，国家在出台“四万亿”投资刺激经济的同时，也出台了房地产刺激政策，例如对个人首次购买90平方米及以下普通住房的，契税税率下调到1%;个人住房公积金贷款利率下调了0.27个百分点等。客观说，上述政策的主要作用还在于对购买者心理预期的影响，真正支持楼市强劲反弹的是当时货币供应的宽松，被戏称为“极度宽松”的货币政策，使得资金链濒临断裂的开发商彻底摆脱了“降价求售”状态。
政策收效：楼市疯了，房子热销到北京，数年间积累的烂尾楼全数售罄。
在这个阶段，担心货币宽松引发通胀导致的恐慌性购买，如瘟疫般传导到全国大中城市，商品房销售量价齐升。2009年11月时，房价增幅同比高达15%，京沪等地房价翻一倍的楼盘比比皆是。
第四阶段：抑制投资加大保障房建设，调控框架渐趋完善(2010年初至今)。
2010年元旦过后，“国十一条”随后即出台，之后更是史上最严厉的“新国十条”，限制异地购房(限购令)、大幅提高二套房贷标准，为过热的需求急刹车。从2009到2011年，中央政府还推出了3600万套保障房的计划。涵盖信贷、税收、保障房等各方面的住房差别化调控体系逐渐形成。
政策收效：被称为楼市“猛药”的“限购令”短期内确实起到了“急刹车”的作用。
到2012年年初时，京沪等一线城市的住宅成交量、成交均价涨幅均为近几年来的最低点。绿城“破产”、房地产信托风险等也频频传出。然而此后不久，各地“限购令”明紧暗松的情形不断见诸报端，商品房的销售面积与房价开始回暖上升，一直到今年春节前全面复苏。
而4月1日公布的全国百城房价数据，也令着眼于楼市调控长效机制建设的“国五条”颜面尽失——数据显示，3月份，也就是“国五条”公布后的首个月，全国百城住宅平均价格为9998元/平方米，环比2月份上涨1.06%，涨幅和上涨城市较上月均有所扩大。
看起来逐渐完善的房地产政策，为何在实际执行中收效大打折扣?分析认为，根本原因在执行环节，也就是地方政府在执行调控政策时“明紧暗松”。就在“国五条”发布后不久，著名经济学者李稻葵在其微博中表示，包括高货币存量以及地方财政对地价的高度依赖等导致房价上涨的根本原因不除，单纯抑制需求的房地产调控手段，其功力是有限的。
高房价探因一：“土地财政”路径依赖消解了地方政府调控的动力$nextpage$
高房价久治不愈，让越来越多的人开始将矛头转向高地价。全国工商联今年的一项统计，认为房价中61%被政府拿走。事实上，高地价不仅仅造成房价成本居高不下。其背后地方政府对“土地财政”路径依赖，更是楼市调控屡屡落空的主要原因。
中房网一项调查表明，2003年—2012年全国住宅均价涨幅145%，但全国主要城市居住地价涨幅达332%，土地出让金占地方财政收入最高曾达76%。另有数据显示，近三年，土地出让所得每年稳定在2万亿—3万亿的规模，仅次于地方政府的一般性财政收入……
与土地收益节节攀升形成鲜明对比的，是经过2008年四万亿投资救市后，地方政府近年来捉襟见肘的财政状况。有数据表明，地方政府融资平台未偿还债务累计已达11万亿，2013年需偿还1.76万亿。一旦房地产降温，土地收益下降，风险将出现。
这就不难理解地方政府在调控政策落实上的“明紧暗松”。近年来，不断有观点指出，楼市调控只在单边控制需求，不切实解决土地财政问题，这种“不对症”的调控，其效果也必然会被地方政府和开发商的利益合谋所瓦解。更有专家指出，近年来房价且调且涨的根本原因并不在于调控思路，根源就在于地方政府在执行层面的“明紧暗松”，不断见诸媒体的房叔、房婶多户口多套房事件，也从侧面印证了这一论断。
高房价探因二：货币超发导致恐慌性投资 助推楼市“坚硬的泡沫”
“很多人说中国限购很糟糕，但按照中国的人口基数和中国的货币发行量来说，如果不限购，北京的房价就可以涨到火星上去了。”近日，在上海举行的“华侨银行(中国)2013春天论坛”上，著名财经评论人叶檀如此评价。
央行发布统计数据显示，截止3月末，中国货币供应量余额(M2)103.61万亿元，同比增长15.7%，首次突破100万亿大关。相较2002年初16万亿元，十多年里中国货币供应量增长超过6倍。
十年期间，经济总量并未增六倍，民众收入也未增六倍。超量货币供应之下，在股市低迷与投资渠道欠缺的情况下，买房防通胀、积累财富已经成为最保险的投资方式。尤其是那些灰色收入人群，广东房爷涉嫌严重违纪被双开，曾被曝有192套房;陕西龚爱爱在北京有41套住房，正是这种情形的生动写照。
房价与地价吸收了滥发货币的很大部分，反过来又促使货币更大规模滥发，形成新的恶性循环，不仅助推房价不断攀升，也在挤占新兴产业发展所需的资金，对中国经济结构的调整十分不利。
其实，早在2007年楼市调控陷于胶着之时，就有学者指出，中国的高房价是由实实在在的投资需求支撑的“坚硬的泡沫”，无论多高的房价都有人埋单，正是缘于中国贫富分划的背景之下，货币超发造成的富裕人群投资恐惧。而限购这样的“虎狼药”，被认为是为房产税等去投资化制度赢得时间的权宜之计。
然而，富裕阶层财富保值、增值的冲动，一旦与地方政府“土地财政”的路径依赖形成合力，便成为消解“限购”效果的主导力量。除此之外，“中国移民热衷海外购房，推高当地房价引不满”之类的报道，也在不断提醒着我们，楼市调控，是一项涉及范围远超乎我们想象的系统工程。
房价走势：降房价从来不是调控目的
让我们把关注的目光重新聚焦历年来的房地产调控政策，降房价从来不是调控的目标，几乎每一个“国字头”的调控政策出台时，都把“稳定房价”、“遏制房价快速上涨的势头”做为政策的预期目标，也就是房地产业内解读的“既不暴涨，也不暴跌”，旨在向房地产利益链条上的各方利益妥协，并将其对经济的负面影响控制在最小限度。
然而，无情的事实不断提醒人们，在这样一个纠缠着各方利益的利润高地，期待中风和日丽的太平光景永远不会出现。现实的情况是，利益驱动之下，房地产过热和房价高企几乎伴随着整个宏观调控历程。
特别需要强调的是，地方政府在政策落实上的“明紧暗松”，只能消解政策调控的力度，但抵挡不了市场自发调整的步调。在温州、鄂尔多斯等需求有限的二三线城市，过量的供应和过高的房价之下，楼市泡沫已开始破灭，温州房价遭腰斩。
面对牵扯着几乎每个人利益的楼市，面对如此纷繁复杂的利益格局，下一步，房地产调控应该做怎样的取舍?怎样才能顾全经济发展和社会稳定大局，在此目标下怎样实现政策框架向制度框架的平稳过渡，的确考验着调控者的为政智慧。
一直被称为楼市“唱空派”的谢国忠也在今年初发出警告：中国经济当前情况堪忧，已经变得依靠泡沫将银行贷款和灰色收入转变成政府收入。这是一个两难的局面：如果泡沫消失，政府就会不稳定;如果泡沫继续，社会就会不稳定。选择是艰难的，但中国必须做出选择。
(作者为本刊特约撰稿人)
【链接】
我们到底缺不缺房子?
似乎每个人都在抱怨没有房子，大城市居不易，漂泊在“北上广”，很多人都在为难以拥有一套自己的住房发愁。
似乎每个人又都不缺房子，提起故乡好，很多人都会说“老家空着房子没人住，房价又低，不如回去算了”。
我们到底缺不缺房子?
这个看似简单的问题，答案却莫衷一是。所有的房地产调控政策，目标都是平衡供求关系，从而促进市场稳定健康。如果连基本的住房需求都不清楚，难免影响政策的效果，造成资源浪费，甚至加剧市场的供求矛盾。摸清住房需求的“底数”，正变得越来越迫切。
十几年前，人们住地下室、住筒子楼、与另外一家合住一套房子，几乎每个地方、每个人都缺房子。如今，至少在总量上，这一状况已经得到了根本性的改变。
数据显示，1998年中国实施住房市场化改革以来，住宅投资保持快速增长，住房供给快速增加。1998年到2012年，中国城镇住宅投资额由4311亿元增加到5.7万亿元，年均增长20.4%;住宅竣工面积从4.8亿平方米增加到10.7亿平方米，年均增长5.9%，15年来中国累计住宅竣工面积达104亿平方米。
国务院发展研究中心市场经济研究所所长任兴洲表示，房改以来大规模的住房建设，使中国住房市场发生了深刻的变化。根据2010年第六次人口普查数据和相关数据推算，目前全国累积的存量住房约179亿平方米、2.2亿套。按照当年常住人口家庭来算，户均约1.02套住房。
“户均拥有1.02套房”的说法，不少人对此表示质疑，认为自己“被平均”了，生活中很多家庭仍在为何时拥有一套自己的房子而发愁。
尽管我们已经在总量上告别了住房的绝对短缺，但不同城市、不同区域、不同群体的住房供需状况差别仍然很大，存在明显的不平衡。“如果说10年前各个地方都缺房子的话，现在不同城市已经出现严重的分化。”任兴洲说，北京、上海、广州等一线城市和东部发达地区的二线城市住房供不应求比较突出，而很多二、三线城市尤其是相对欠发达的东北、西部地区也在大量进行房地产开发，这些地方应该说已经不缺住房了，今后甚至会出现供过于求的情况，存在一定风险。
不动产的地域性和不可迁移，决定了地区之间必然有很大差异。央行有关研究报告显示，全国除西藏外的30个省份中，2007年—2011年城镇住宅竣工面积与同期城镇人口增量之比由低到高排序，比值越低则说明住房供应越紧张，上海、北京、广东、浙江分别排名第一、第二、第五、第十三位，而该比值高出全国平均水平40%的地区多为东北、西部地区，分别是重庆、内蒙古、宁夏、新疆、辽宁等地。
无论是一线城市的供不应求还是部分二、三线城市供过于求，都在积累着楼市的风险。中国指数研究院近期对100个城市的一项调研指出，目前有3个二线城市在售项目总规模超过1亿平方米，超过北京。另有2个城市在售项目超过8000万平方米，已超过上海。同时部分二、三线城市现有土地存量需要长达五六年的时间才能消化。而一线城市尽管土地供应量和在售项目规模也在全国位居前列，但由于需求特别旺盛、购买力强，现有供应量可供消化的时间明显少于二、三线城市。如果这种状况继续发展，一线城市的房价上涨压力始终很大，而部分二、三线城市则有可能成为鄂尔多斯式的“鬼城”。“楼市调控应该重视住房市场的差异化，政策需要更加细致、更有针对性，避免一刀切。”任兴洲说。最近出台的“国五条”细则就明确要求，各省要更加注重区域差异，加强分类指导，对行政区域内住房供不应求、房价上涨过快的热点城市，应指导其增加住房及住房用地的有效供应，制定并公布年度新建商品住房价格控制目标;对存在住房供过于求等情况的城市，也应指导其采取有效措施保持市场稳定。
住建部政策研究中心主任秦虹认为，当前楼市调控政策的核心是强调“控制投机投资性需求，满足合理住房需求”，这个政策方向应该长期坚持不动摇，同时与加强保障房建设和反腐败结合起来，力求改变当前住房资源占有不平衡的情况。
(人民日报)
【欢迎转载 请注明来源】
