网络实名制有一个绕不过去的尖锐问题需要面对，即要求网友们采取“后台实名”的方式，当网友将自己的真实信息全部交出时，有关方面拿什么来保障网友的信息不被透露?
从2002年起，网络实名制就开始四面试水，步步推进同时伴随争议。实名制的发展路线图清晰地表明，其一直锲而不舍以期慢慢落地。但是，各地相继推行的实名制政策并没有很好地实施落实，这让决策者们看到，网络的无界性使得地方政府试点行不通。
暨南大学新闻与传播学院院长范以锦认为，“有限实名”是一条可行路径，即匿名制与实名制并存。比如在一些领域做到实名制，但应允许“前台匿名，后台实名”;在另一部分领域，比如微博、QQ群等实现匿名。
中国网络立法严重滞后
法制日报报道，截至2011年12月，中国互联网普及率已达38.3%;截至2012年第三季度，中国互联网用户已达5.5亿人。中国社会科学院法学所宪法与行政法研究室主任周汉华表示，“可以说，社会生活、个人生活、经济生活已经快速进入网络时代，进入数字化生存。”
而与此形成强烈反差的，则是中国网络立法的严重滞后。据周汉华介绍，在网络立法方面，中国目前只有一部电子签名法和包括政府信息公开条例在内的八九部行政法规。改革开放以来中国制定了大量法律和行政法规，涉及互联网管理的法律法规只占1.5%左右。
“法律法规缺失导致的直接后果就是网络上一系列问题陷入无法规制的状态。”周汉华说，“比如近些年广为关注的个人信息保护问题。我国个人信息现在处于严重被滥用的状况，而导致这一现象的最重要原因就是法律上没有对个人信息保护给予明确的具有可操作性的规定。还有让人头疼的垃圾信息，严重影响了人们的正常生活;另一方面，各种网络诈骗、网络犯罪层出不穷，网络秩序受到严重挑战。”
中国网络立法为何滞后?周汉华解释说，主要有两方面原因：客观原因是与发达国家相比，中国进入互联网时代要稍落后几年，有一个滞后效应;主观原因则是对网络立法的重要性和必要性认识不足。
“加强网络立法的首要意义就在于，可以为公民在网络上行使自己的权利，保护自己的合法利益提供法律基础;其次，有利于政府机关依法管理网络。”以往政府机关多通过行政手段管理互联网，而中共十八大报告提出要“推进网络依法规范有序运行”，特别强调“依法”管理。通过明确的规则和法律程序，将管理网络的行为纳入法制轨道，有利于规范网络秩序、提高政府管理网络的能力。
“加强网络立法对于互联网企业的发展也有积极作用。”周汉华指出，近几年互联网上假冒伪劣层出不穷，无序竞争接连不断。假冒商品问题、搜索引擎竞价排名问题、3Q大战、3D大战……互联网上的竞争秩序面临严重挑战。“传统法律在适用互联网时面临许多障碍。通过网络立法，可以为互联网企业之间的竞争提供明确的行为规范，使网络竞争在依法依规前提下良性开展，有利于保护企业的合法经营和合法利益。”周汉华说。
由于缺少网络管理法律法规，近些年个人信息滥用和垃圾邮件泛滥已经成为严重的社会问题，直接影响到中国的国际形象和互联网企业的声誉。因此，通过立法提升网络信息保护水平，有利于提升中国政府在国际上的形象，也有利于保护中国互联网企业走出去。
实名制存技术立法障碍
目前在部分商业网站上试点的实名制，仍停留在“网上发言的注册实名制”，即在注册时，需要填写更加充分、准确的信息，但填写虚假的姓名和身份证号码后，未经验证即成为注册用户。也就是说，只是在形式上取消了“匿名发言”的功能。发言时网民可以任意选择名字，而不必是实名。目前的难题在于，网站登陆注册系统无法与公安机关的身份识别系统技术对接，无法实际上做到“后台实名”。
对于推行网络实名制，网络运营商最初的担忧，除了用户流失，就是运营成本增加，这可能来自两方面：后台编辑的人力成本和软件的升级成本。一家门户网站的微博板块即有超过10人的监管团队。“我们最大的担心是，一旦需要与公安身份识别系统对接，这套软硬件设备会有多大造价，这样的成本对于中小商业网站影响可能比较大。”一家门户网站高管说。
成本之外，是个人信息与隐私安全——由商业网站掌握这些真实个人信息显然不合适。技术上的难题有待解决，而立法阙如也是障碍之一。
中国政法大学教授宋建武认为，除了保护个人信息和隐私的立法，目前尚没有一部法律层面的规定来解释网络实名制的内涵外延。这些均是推行网络实名制的前提性障碍。
从推行的可行性来看，网络实名制面临巨大的阻力。仅仅是如何对数以千万计的网民进行身份验证并建立一个网络实名资料库，就是一个巨大的问题。如果不能保证“实名”的真实性，实名制只会变成一纸空令。国内权威互联网分析师吕伯望认为，目前后台实名、前台匿名的网络实名制可操作性不够，国内面向个人用户的网站数有十万量级，政府面临如何实现对如此多网站有效监管的问题。也许大网站可以信得过，但是很多用户同样需要使用一些规模不大、尚未有足够公信力的网站，如果新形式的网络实名制推行，用户在使用这些网站前需要先行鉴别、判断这些网站是否能长期存在，是否会出现利用身份资料牟利甚至进行违法犯罪活动的情况。
业内专家认为，由于涉及到消费者个人隐私、自由、安全等一系列问题，实名的推行绝不可能一蹴而就，而如何合理使用实名管理规范当前的各种不法行为，同时避免伤害正处于发展阶段的产业，更是需要深入探讨的问题。
“网民如果没有做危害公众利益、违反国家法律的事，真实姓名属于隐私，受法律保护;只有在触犯了法律的情况下，隐私才会受到监管。”中国互联网协会理事长胡启恒称。
中国互联网信息中心法律顾问于国富认为，网络实名制虽然能解决匿名带来的诸多问题，但是实行实名制后，现有的网络世界与真实世界不存在太多区别，互联网会失去现有的一些活力和积极因素。
吕伯望建议，如果政府直接介入监管，或许能够保证足够公信力。可以由政府成立一个类似银联的专门机构，专门负责保存和监管用户在网站后台提交的身份资料，相当于用户是在专门机构注册而不是在各网站注册登记身份资料，各网站将无法看到和掌握这些身份资料。
实名制是否影响网络反腐?
据介绍，为贯彻落实好关于加强网络信息保护的决定草案(以下简称草案)有关要求，工信部将完善配套的规章制度，制定详细的实施方案，全面开展电话用户真实身份管理工作。目前国务院已经制定了包括互联网信息服务管理办法在内的与互联网管理有关的行政法规9件、国务院有关部门制定了与互联网管理有关的部门规章10多件。
国务院法制办副主任袁曙宏特别提到，目前国务院法制办正会同有关部门修订国务院2000年制定的互联网信息服务管理办法。办法修订草案细化了决定的内容，比如在总结北京、上海、天津、广州、深圳五个城市试点经验基础上，细化网络身份管理制度。“我们将会同有关部门积极推进办法的修订进程，争取早日出台。”
草案通过后，一些网友发帖担心出台决定会影响人民群众通过网络发表监督批评意见，以及举报和揭露贪污腐败行为。
《联合早报》发表评论称，中国官方媒体连日来发文强调网络不是“法外之地”，并呼吁立法加强治理网络，舆论将这解读为当局将收紧微博舆论空间，网络爆料式反腐将被规范管理。中国自由派学者担忧，官方将以规范和管理网络为名，压缩网络的言论自由空间。
《环球时报》评论文章表达对网络反腐的忧虑，认为应当避免对低级内容的过度传播，更不能以反腐为名破坏法律尊严。新华网报道称，炒作式反腐、虚假爆料等不和谐音开始出现，网络反腐爆料者的“狂欢”需要制度作保障，并指“有些爆料甚至沦为官场恶斗的工具”。《财经》杂志副主编罗昌平在微博上实名举报现任中国国家能源局局长刘铁男，涉嫌学历造假并与商人结成官商同盟、收受巨额汇款。不过，中国国家能源局新闻办公室有关负责人出面辟谣，指其发布的消息“纯属污蔑造谣”，并称“正在报案、报警”。
遭遇网络爆料的官员层级似乎在步步推高，中共中央编译局局长衣俊卿和中国全国人大常委会副委员长、中共政治局委员李建国也先后被举报。2012年12月12日，中央编译局博士后常艳实名在网上发表长达12万字的“小说式”长文，称与衣俊卿有婚外情。12月17日，网友韩宠光举报李建国，称其在担任山东省委书记期间，将自己的外甥仅用8个月从副处升为副厅，涉嫌违反中共党内干部选拔任用制度。
由于李建国是中共最高权力机关——中央政治局25名成员之一，因此有分析认为“网络爆料者的狂欢”已踩到底线。再加上草案的通过，部分中国学者和评论人士担忧，官方将以立法保护网络信息为名，扼制网络的言论空间。
因此，中国知名社会学者于建嵘呼吁，在有关公民的基本权利等重大问题上不能退让：“新闻要立法，网络应立规，但目的是保障言论自由!”
中国拥有5亿3800万名网民和10亿多手机用户组成的庞大网络群体，单靠自律无法做到规范有序，不负责任的谣言总能找到依附渠道。知名政治观察者吴稼祥在其微博上表示，不反对网络法治化，因为谣言惑众者大有人在，但“治疗驼背不能用门板，把网络治成央视，就是背直人死”。
北京外国语大学国际新闻与传播系教授展江也赞成依法管理网络，但他指出，中国媒体向来就是“人治特区，法治盲区”，加强监管很容易变成非法行政，与法治背道而驰，甚至“会不会制定一个限制人权、限制言论自由的东西”?
不过，有别于大部分舆论的看法，展江评估，这一波加强网络监督的动作与新领导班子和网络反腐牵扯到高官没有关系，因为中国权力机器运作比较缓慢，管理互联网的决定草案估计是在旧领导班子在位时，中共内部针对2012年初的所谓网络谣言现象而酝酿起草的。
保障言论自由是实名制前提
国际财经时报报道称，“中国人大应该禁止任何人网上匿名”，清华大学新闻学教授李希光在2002年谈及新闻改革时提出这样的建议，被认为是中国网络实名制的源头。李希光的建议遭到网民的普遍反对，甚至斥骂，被称为“李希光事件”。从2003年开始，中国政府部门从网吧、高校、网络游戏、博客等各个方面开始推进网络实名制，每一次都遭到网民的激烈反应。
网络实名制立法提案始于2008年。当年10月，国家工业和信息化部答复网络实名制立法提案，虽未通过提案，但表示“实现有限网络实名制管理”将是未来互联网健康发展的方向。2012年一开始，中国政府就收紧了网络管控，3月16日，新浪、搜狐、网易和腾讯微博共同正式实行微博实名制。
展江教授认为，中共十七大以后，胡锦涛提出要保障人民知情权、参与权、表达权和监督权。大多数中国民众通过博客、微博等网络平台，才有机会实践这些宪法早已赋予的权利。而在中国言论自由得不到法律保障，网民上网发言面临风险，例如著名的重庆任建宇案，年轻的村官竟然因为转帖被判劳教两年(后被相关部门宣布撤销其劳教决定)。展江说，重庆的做法虽然很典型，但是在其他地方也有发生。网民们担心实名制令风险增大，在情理之中。
韩国从2002年开始推行网络实名制，2007年正式实施，成为中国官方媒体反复借用的宣传材料。不过，韩国网络实名制实施后，网络攻击有增无减，个人信息频频泄漏。2012年，韩国宪法裁判庭经全体法官一致同意，宣布“网络实名制”违宪。展江认为，网络上固然有部分虚假信息，但并不足以令人担忧，令人担忧的是对个人隐私的侵犯。从这个立足点去加强网络管理，他并不反对。但是韩国的教训证明，网络实名制导致更多的隐私安全问题。
网络揭发和“人肉搜索”是中国民众反腐的一个主要渠道。有网友认为，“网络实名万民为先，财产公示领导在后”;另一网友则认为，“让你们公布公务员财产，你们说侵犯公民隐私，现在天天喊着网络实名制。我只能认为你们怕人举报，从源头管住举报人。”展江建议，应该首先将《政府信息公开条例》上升为法律，并扩大政府信息公开范围;同时对言论自由制定保护性法律，然后才能进行限制性立法。否则，网络实名制最后可能法不责众，不了了之。
网络立法传递“正能量”
人民日报发表评论称，在现代社会，任何法律的最终目的都是为了保护公民的权利、自由与尊严。在这个意义上，不应将立法狭隘地理解为某种“管控”，更不应将网络立法与网络发展对立起来。相反应该看到，对网民来说，“法无禁止即自由”;对网络管理来说，“法无授权即禁止”。加强网络立法，不仅是对网络违法犯罪的震慑，更为网民维护自身权益提供了法律基础，将网络管理纳入了法制轨道。
网友们普遍担心，这一轮网络立法会对言论自由构成威胁。有人甚至猜测，认为是网络上的公共言论对于一些公共管理部门乃至个别领导构成了强大的舆论压力，导致对网络的整肃。
从近几年的热点事件来看，网络是最大的推手，对一些热点问题的解决，网络作用积极，甚至可以说功不可没，有人调侃“防火防盗防微博”。根据上海交通大学发布的舆情研究报告，网上新闻与微博早已经超过传统媒体，影响力持续放大，尤其是微博，其裂变式的传播令公共领域无限放大，由此导致的舆论压力也是空前的。
有压力就有反压力，在这方面，一些地方可以说动作不断，一方面各种水军和专门的网络公关不断涌现，一方面是动用行政力量压制一些敏感信息的发布。现在看来，效果并不好，匿名信息的快速传播令人防不胜防，它使得所有的反应都是滞后的。而一旦实现实名制，个人信息发布的风险就大大增加了，这在现实语境下，尤其不利于一些弱势者的利益表达。
实际上，网友们的担忧与目前中国社会信息流动与意见表达不畅有直接关系。原则上，公民个人意见可以通过各种制度性渠道进行表达，也有这个权利;但实际上却阻碍重重，一方面是很多人因为诉求得不到有效回应而只能诉诸网络，一方面是上情下达的信息公开程度远远不够，对此，匿名的网络有天然的优势，也是中国社会的现实。
所以，对网络的管理必须要考虑到上述问题，最大限度地发挥网络对塑造中国公民社会的积极作用和正能量，要通过立法，在细节上厘清网络言论自由的界限，在打击违法犯罪行为的同时，不要伤害公民对公共权力部门和公众人物应有的质疑精神，其中当然也包括限制公共部门和权势人物利用手中权力对于公民自由表达的不当干预，这样的网络立法才能解除疑虑，令人信服。
(编辑组稿/毕晓宁)
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