国家实施农村学生营养改善计划已一年有余，每年中央和地方用于改善学生营养的经费将近300亿元，各种营养餐乱象却频繁见诸报端。
今年4月，广西那坡县有学校将补助用于购买营养品“壮壮水牛奶”，供货商可从3元补助中赚取1元;在青海也有学校将补助款采购萨其马等零食。国家给每人补贴3元的“营养午餐”，学生真正吃到嘴里的只有两元，这样糟糕的“营养午餐”，居然还是经过公开招标确定的。合同书没有对配送面包、火腿肠的大小进行规定，只是笼统地写着配送物品总价3元，公开招标显然只是走了形式。国家推行“营养午餐”，无疑是一项造福广大农村学生的好政策，但如果相关监督问责机制不健全，中央的政策到了地方就会走样。
国家出台了一个实施细则。细则规定，供餐模式有3种，分别是学校食堂供餐、企业供餐和家庭(个人)托餐。一位小学校长说，学校购买零食做营养餐，是企业供餐行为。细则并没有规定不能供零食。这与“营养午餐”没有统一标准、一些地方政府习惯性地挪用项目拨款有很大关系。上行下效，都想从学生的“营养午餐”上捞好处，怎么能不出问题?
“营养午餐”计划要真正达到预期目的，不仅需要制订统一标准，更需要加强监管，引入社会监督，建立“第三方监督机制”。
官员称3元标准符合国情
据中国新闻网报道，有网友质疑，中央财政为试点地区农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助的标准为每人每天3元，在许多城市人印象中，3元钱只能买一瓶饮料，甚至连一碗牛肉面也吃不上，那么用在改善孩子的营养上，这个标准是不是有点低?
“‘营养改善计划补助标准’不是全包标准。在特困地区3元钱的标准完全能够换来一顿营养午餐，这是基于现阶段的国情，更主要的是与试点地区的经济社会发展水平要基本相适应。”财政部教科文司副司长孙光奇接受采访时作出上述回应。
孙光奇介绍，确定3元这一标准，具体考虑有这么几点：一是基于农村居民年人均食品消费支出水平分析，根据国家统计局抽样调查显示，2010年中国农村居民年人均食品消费支出1081元，试点地区应该比这个数还要低，因为那是全国平均数，试点地区都是非常困难的;二是从国内实践来看，目前有些地区搞了营养餐的试点工作，但是政府补助标准没有超过3元钱。比如，陕西“蛋奶工程”一天两元钱，是由政府和家长共同分担的，从实施效果看家长分担比不分担要好一些;三是从国际比较来看，大多数实施营养工程的国家，基本上政府都是负责家庭经济困难学生的营养补助;四是从政府和家庭的责任划分来看，政府仍然负责家庭经济困难学生在校期间的营养改善问题，家庭要承担相应的支出责任。
计划实施后频频出事
综合媒体报道，2011年，浙江永康反贪局破获一起教育系统贪污学生午餐经费的腐败窝案，给学校食堂配送蔬菜的是校长亲戚，亲戚返还给校长回扣高达20%。由于层层盘剥，学生交给学校的“营养午餐费”，没有“营养”学生，而是“营养”了贪婪的校长和教育局长。涉案人员包括当地教育局原局长、12名原中小学校长等15人，涉案总金额达400余万元。有11个校长获刑，最重被判12年零6个月。
今年3月29日，贵州省织金县八步镇中心小学校长李德品在一场因营养午餐而引发的食品安全事件中，失去了担任9年的校长职务。当地政府统计数据称，八步镇当天有902名学生到医院进行了检查，绝大多数学生进行简单治疗后恢复正常。毕节市食品安全办公室将这场混乱解释为“因个别学生胃肠道功能紊乱引起的群体性心因性反应”：“个别学生因胃肠道功能紊乱发生呕吐，造成现场所有学生情绪异常焦虑、紧张，使他们产生心理暗示，并形成不舒服的感觉。”
在八步镇中心小学食品安全事件发生10天后，由于监管不严，云南省镇雄县和景东县的三所中小学又先后发生了疑似食品中毒事件，像李德品一样，镇雄县两所小学的校长也被撤销了职务。事发学校的免费营养餐既有食堂供餐也有企业送餐。
中国发展研究基金会2010年对广西、青海、云南、宁夏四省区农村的调研结果显示，农村学生存在严重的营养不良和发育迟缓，身高低于同龄城市孩子6至15厘米。而八步镇的孩子们的发育迟缓程度同样如此。
今年9月21日，湖南石门县蒙泉镇夏家巷完小12名学生饮用“金健学生奶”后，出现呕吐、腹痛症状。经检查，12名学生均系急性胃肠炎症状。石门县疾控中心对夏家巷完小当天供应的学生奶及其他早餐品种和现存牛奶检测，确认引起12名学生出现呕吐、腹痛症状的主要原因是供应的“学生奶”中蜡样芽孢杆菌超标。
今年10月，湖南涟源六亩镇湴冲小学一些学生在饮用了营养餐的牛奶后，感觉身体不适，后被集体送医院检查诊治。事发1个月后，虽然涟源官方多次声明，学生们身体的不适状况并不是食物中毒引起的，送检的牛奶也检测为合格。但官方的声明并没有驱散笼罩在家长心头的阴云，一些家长开始守在学校门口，公开抵制经销商配送来的营养餐，至今未恢复。
“我们对这种配送式的营养餐已经失去信任了，不想再让这种劣质食品来祸害孩子。希望学校能早日恢复食堂，将营养餐经费补贴到学生的午餐中去。”有家长对记者说，他们抵制的不是营养餐，而是那些劣质的食品。
涟源市教育局办公室主任梁丹透露，自从营养餐计划实施后，当地教育局为应付上级各种对营养餐的检查，光接待费就花了几万元，使本已紧张的办公经费更加紧张。$nextpage$
执行环节诸多问题
本是一项惠及2600多万学生的公益良策，却如同诸多公益事件一样，没有逃脱掉执行不力而产生不良后果的命运。
一位自称是云南双龙一小的学生家长表示，从3月1日开始，双龙一小给学生发放营养餐，但每天供给孩子的营养餐成本不到2元，剩下的1元多被学校克扣了;另外，双龙一小订的糕点是伪劣食品，没有生产厂家、产品配料，更没有生产日期和保质期。“我的孩子吃了这种没有质量保障的糕点后出现发热、上吐下泻的症状。”家长说。
广西财政厅2011年年底下拨补助，3个月后，那坡县财政局拨款给教育局，期间，学校只能赊账供餐。那坡县位于中越边境，因为属于国家级贫困县，又是多民族县，所以入选营养补助的试点名单。县财政局一位负责人告诉记者，他们在1月16日收到拨款，资金拨到教育局账户的时间是3月8日。为什么比其他县晚了近2个月?一位财政系统的工作人员解释说，县级财政国库是一个大盘，里面会有各式各样的项目拨款，着急使用的项目就会被立刻拨款，而不着急的项目拨款会先被“挪作他用”。
虽然中央投入巨资，但是地方政府由于财政困难等原因，并没有为工程配套部分资金，完全依靠中央拨款资金使用。这就导致贫困地区的学校没有经济能力建设学校食堂，也没有人员编制和工资聘请食堂师傅为学生买菜、做饭，导致本可以将营养餐发挥最大作用、既让孩子们吃饱又吃好的学校办食堂途径在大多数农村学校行不通。
一是执行中走样，营养餐不够营养。按照教育部等15部门印发的《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》的规定，学生营养餐应以肉蛋奶为主要供餐内容，但像凤凰县这样的“瘦身”营养餐，并不少见。营养餐在很多农村地区变成可有可无的“零食餐”，消解了国家有关部门推行营养改善计划的良好初衷。
二是监管不严导致“营养餐不安全”。国家营养改善计划这项惠民工程刚刚启动不久，云南、广西、贵州等地就曾相继爆出与学生营养餐有关的食品安全事件，引发社会高度关注。轻者如云南宣威市双龙一小的学生，在糕点里吃出鸡毛，重者如云南省镇雄县塘房镇顶拉小学337名学生，食用问题营养餐后出现腹泻、腹痛、发高烧等症状而入院治疗。
食品安全大过天，尤其是关系到广大学生的营养餐的安全问题更不容小觑。食品安全问题击中营养改善计划，问题食品、过期食品被送进学生口中，无论出现问题是因为对供餐企业把关不严，还是因为学校食堂卫生监督不过关，及时补齐安全这块短板，营养改善计划的根基才会稳固。
另外，有的营养餐异化成了敛财工具。以此次爆出问题的凤凰县为例，据称凤凰县有超过3万名学生享受营养改善计划，如果一顿营养午餐能从每个学生身上赚到一元的“利润”，按一年补贴200天计算，仅这一项的“利润”就高达600万元。如此丰厚的利润，正是导致不少地区的营养午餐标准“缩水”的重要原因。
在国家启动营养改善计划之前，诸如“免费午餐”、“九阳希望厨房”等民间公益力量，在改善学生营养方面有过不错的表现，也得到了社会各界的广泛认可。这些民间力量，尽管资金有限、覆盖范围有限，但几乎没有出过食品安全问题和腐败，其严格的管理和监督机制，以及系统化的信息公开制度，给人留下了深刻印象。
3元钱的营养午餐能让孩子们吃到嘴里，首先需要因地制宜地制定一个午餐标准，应保证孩子吃饱;在保证主食吃饱的情况下，再进一步制定菜肴标准，讲究营养。比如一顿午餐是一荤一素，还是两荤一素，荤素的基本比例如何搭配等等，都应该有标准可依。
由此可见，诸如营养改善这种复杂的系统工程，仅有财政资金的大力投入是不够的，相关制度建设以及责任追究机制建设也必须及时跟上。有关部门在总结营养改善计划的进展情况时，看到成绩固然重要，能认识到问题更为关键。营养改善计划虽然由政府主导，但它完全可以吸收和借鉴民间公益团体的经验和智慧，不断弥补自身缺陷，以惠及更多孩子。
国家公益不能沦为一桩生意
“湖南省教育厅领导在涟源市调研时认为，营养餐要求零利润，但学校食堂不能保障零利润。这位领导建议还是执行向餐饮企业购餐模式。”涟源市教育局相关负责人向记者透露。“这种‘一刀切’供餐模式不切合实际，并不能真正起到改善学生营养的作用。单一的牛奶面包吃久了，学生们很厌烦。”
由于今年下半年涟源市执行的是向餐饮企业购餐配送模式，许多以前已经修建好的食堂被迫废弃。“我现在看到面包和牛奶就反胃，每天都是这种东西，同学们都不想吃了。”湴冲小学六年级学生曾燕(化名)说，如今的营养餐实际上已变成了同学们的零食。“想吃就吃，不想吃就扔掉了。”
“经销商之所以力推这种统一配送模式，是因为这种模式下可以产生惊人的利润。”有知情人士表示，在商业利润的驱使下，一些地方的营养餐“营养”流失严重，同时其质量有时也很难保证。“这种配送营养餐牛奶和面包批发价可能在2元左右，一份营养餐有0.7元至1元的利润空间，除去差价和配送成本，余下的就是纯利润。”
以涟源市为例，整个涟源市有80709名学生可以享受营养餐，每个学生每年是200个营养餐，每个营养餐经销商赚取0.5元至1元的利润，1年下来，仅涟源市的经销商就可获取数百万甚至上千万元的利润。但因为这种配送式的营养餐属于政府采购，并经过了公开招投标，经销商赚取的利润也就成了合法利润。
“免费午餐”基金对广东小三江小学的资助在持续半年多后结束，原因在于由“免费午餐”稽核组发布的调查报告显示，该小学存在微博公布信息不及时、账目不清和采购价格偏高等问题。实地取证显示，学校公示的猪前肉价格最低和最高价均为17元/斤，而市场调研价最低和最高分别为14元/斤和15元/斤;蔬菜方面，学校公示的白菜和包菜最低和最高价格均比市场调研价每斤高出0.7元。
而对有些餐饮企业来说，营养餐并不是一单好生意。云南双龙一小副校长赵天安说，该校曾考虑过联合其他几所不具备供餐条件的学校与附近的餐饮企业合作，让企业负责每天给学校供营养餐，可一谈到餐标，这些餐饮企业老板都纷纷摇头，有人把为学生提供营养餐比作是“海洛因的风险，干酸菜的利润”，表示无能为力。
之所以出现种种乱象，邓飞分析，原因有三点：第一，当地不知道如何操作正餐供应，索性外包;第二，当地过于贫困，无力配套食堂等执行正餐供应;第三，个别官员试图从中渔利，故设法抵制正餐，坚持采购。这需要相关部门进一步出台配套的详细执行措施、监管机制，让营养午餐重新回归公益之路，而不是沦落为一桩生意。
一旦外包、实行采购，地方政府缺乏行之有效的监管措施，自然就可能成为人人得而食之的“唐僧肉”，成为某些不法人员“发财致富”的筹码。其中，暗箱操作、圈钱交易难以避免。
对于营养餐问题的追责，不仅包括采购腐败的问题，对于地方官员失职渎职问题，同样不可遗漏。例如，营养餐资金不及时到位的问题，对此央视就有过报道，这种现象背后是否存在截留、挪用资金的问题?农村学生营养餐计划明确要求各地要完成学校食堂的建设，但在许多地方，学校食堂迟迟建不起来，地方官员消极执行国家政策，难道不应问责?
(编辑组稿/毕晓宁)
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