在贵州毕节五名儿童被冻死事件发生后，人民日报曾发表评论称：亏欠孩子，就是对这个国家的不负责任。纵有再沉重的包袱、再复杂的矛盾、再纠葛的利益，也决不能让伤害落在孩子们的身上。这是我们这个社会的底线。可是现在却有人连孩子一顿3元的午餐都要染指。
10月30日，湖南凤凰县腊尔山镇所德小学支教老师小梁发布了一条微博：“我要跟湘西州或者凤凰县教育局掐一架。求有关部门电话。孩子们午餐越来越缩水了，现在每人每天一片面包片，直径6厘米、厚度1.5厘米，还不如卖火柴的小女孩。规定每个孩子午饭标准为3块钱，实际情况有1块钱吗?面包片有两毛钱吗?我就不说上次拉来7箱过期牛奶了。”这条微博发布后不到半天的时间内，引来近百名网友和媒体记者、爱心人士的关注。一时间引起网友对国家的“营养午餐”计划的关注和质疑。
消息披露后，凤凰县于11月27日启动了专案调查，并对县教育勤管站正、副站长、腊尔山学区校长、腊尔山完小副校长等5人给予免职处理，同时称县财政落实210万元专项经费作为营养餐配送费，确保3元钱全部足额用于学生营养改善。
制度设计之初，国家就提出确保营养餐两个安全：一个是食品安全;一个是资金安全。这两大安全，是学生营养改善计划的生命线。但从近来媒体披露的情况来看，这两大安全都遭受了挑战。
营养午餐的前世今生
“我做了这么多年学生资助工作，这是我接手的最乱的一项资金。”湖北鄂西南一试点县教育局官员对记者坦言，目前各地试点的“营养午餐”没有统一的供应和监督机制，导致可钻的空子太多。
一些媒体与网友误将炮火对准了民间的“免费午餐”。据了解，早在国家启动营养改善计划前，免费午餐计划仅在湖南地区就已经为40多所学校提供热腾腾的午餐。人民日报曾撰文称，“免费午餐”计划有望成政府与民间协同共治的范例。但与“营养午餐”在执行方式上却有着很大的不同。
“免费午餐”计划，是由邓飞(“微博打拐”和儿童大病医保项目的发起人)等500多名记者和国内数十家媒体，联合中国社会福利基金会发起的公益项目。于2011年4月正式启动，倡议每天捐赠3元为贫困地区学童提供免费午餐。它致力于帮助因家庭贫困无法享受营养午餐的学生，通过社会捐助的力量，对一些贫困山区学校简陋的厨房条件加以改善。从湖南到广东，从河南到贵州，再到四川、云南，公益基金已经达到3000多万元，惠及山区小学162所，涉及到了16个省区。
截止到今年7月份，“免费午餐”计划的捐款，有60%来源于网友的捐赠，初步统计人数达到了近100万人次。同时，项目也通过网络向捐赠者公布了具体的实施细节。
2011年10月，国务院决定启动实施农村义务教育学生营养改善计划：中央每年拨款160多亿元，按每人每天3元的标准为农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助。政策约惠及680个县市的2600万在校学生。2012年1月，国务院办公厅正式印发了《关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》。此项政策出台后，引起广大网友的关注和热议。但是，国家的营养改善计划在实际操作中，并非都是热饭菜，很多地方都是“西餐式”的牛奶加面包或鸡蛋，并非真正意义上的正餐，也因此衍生出很多问题。
虽然中央已启动学生午餐计划，但邓飞也并未停止他的行动。现在，“免费午餐计划”和国家学生营养改善计划并存。这种状态又带来了无可避免的问题，有很多原先“免费午餐计划”的覆盖区域，现在同样也被国家学生营养改善计划所覆盖。
邓飞表示，“免费午餐”计划会一直做下去。他会努力将国家计划未覆盖的贫困地区包括进去。不过，民间组织的力量毕竟有限，他还是希望能通过自己的努力做出一个慈善项目模板，从而引起政府的关注，最终由政府出资出力彻底实施。
执行者图省事埋下隐患
据了解，目前学生营养餐供餐模式主要有三种：学校食堂供餐、企业供餐和家庭托餐。学校食堂供餐是营养改善计划现阶段最好的模式，既便于学校管理，又可以相对控制食品安全。但实际上学校食堂供餐恰恰是目前实行最少的方式。据统计，截至今年秋季开学，已实施营养改善计划的国家试点县和地方试点县，分别有5.8万所和1.7万所学校，采用牛奶或“牛奶+X(鸡蛋、糕点、火腿肠等)”的企业供餐模式，分别占63%和86%。
“其实主要是摊到每个人头上的钱还是太少，如果要修建学校食堂，还远远不够。”部分地区在财政不能支持的情况下，当然会选择提供面包、牛奶这一最简易的方式。对此，有地方官员提议，如果让地方财政解决，由哪一级财政出资，都需要更加明确的指导意见。
“我们坚持认为乡村儿童普遍遭遇午餐饥饿，给他们提供一份有油有盐的正餐，而不是一份零食。”邓飞表示。
事实上，在支教老师小梁的微博被媒体与网友广泛关注之前，另一个曾在该地区另一所学校运行过民间公益项目“免费午餐”的湖南地区核心志愿者小饭(化名)就曾断言，凤凰县的营养午餐“早晚有一天会出事”。
2012年4月，湘西自治州的营养午餐计划试点陆续开展。恰在这时，小饭接到了凤凰县一些老师和志愿者打来的电话，告知她当地决定为孩子们提供牛奶加面包的膳食改善计划，学校正在实行的“免费午餐”计划面临不得不撤出的处境。
“老师告诉我，孩子们想继续吃饭。”随后，小饭通过朋友找到了凤凰县教育局一位官员的电话，当时凤凰县好友小学正在实施免费午餐，小饭希望借此机会与凤凰县教育局建立合作关系。她回忆说，当时该官员并没有直接拒绝，而是说她也希望能够把营养午餐多元化，但是当地存在诸如学校无食堂、资金短缺、缺水缺电等困难，操作难度很大。小饭无奈只能放弃。当年10月，迫于各种压力，“免费午餐”计划不得不退出凤凰县惟一一所试点学校。
在小饭看来，造成如今这种局面，当地相关职能部门有不可推卸的责任。地方官员为了图省事，而不是因地制宜，采取措施，保障孩子们吃上可口的午餐。“当初在沟通时，甚至有官员跟我说一个学校吃饭，其他学校吃牛奶和面包会有意见，影响公平。”
邓飞认为，如果要做热饭菜，还涉及到一些其他成本。譬如厨房的建设、人员工资还有其他执行成本。但中央财政的160个亿不包括这些成本，应该由省或者地方共同分担。
在他看来，在中国推行“免费午餐”是可行的，其他国家也早有先例。日本早在1947年，全国约300万儿童就开始享用学校提供的免费午餐;美国也专门为10万贫困学生提供免费的午餐;而人口大国印度也在10年前推出了免费午餐制度，让1.2亿孩子吃上了热腾腾的午饭。
监督体系应公开、透明
邓飞所提到的牛奶和面包，是现在一些国家营养改善计划覆盖区域的普遍操作方法。孩子们没有通过计划吃上正餐，而牛奶和面包并不能带给他们足够的营养。而且，如果食品安全保障不了，孩子的健康就会受到威胁。
中国社会福利基金会“免费午餐基金”秘书处黄晨乐在接受采访时表示，国家的营养午餐计划只是规定每人每天3元的额度，可以发放面包、牛奶，也可以为学生提供饭菜，还可以采取其他的营养方式;而免费午餐则明确限定只给学生提供热腾腾的饭菜作为午餐。
“免费午餐”计划从一开始就确立了资金使用和监管的原则：在食物供给方面，邓飞倡导直接帮助当地学校建立食堂，在当地采购新鲜蔬菜进行加工，给孩子们提供热腾腾的午餐，从源头上阻挡问题食品进入学校;在资金监管方面，免费午餐的官方微博上，可以看到来自受捐助学校的账目信息公开。邓飞认为，有效地监督才能确保资金真正落实到孩子的身上。
此外，基金会的年报还对免费午餐具体如何监督学校善款使用作出公示，如对所有免费午餐学校两个月拨付一次款项，包含配套设施、午餐、运营成本，按平均计算，一般一个学生一天一份午餐费的成本在3元内进行控制。通过这种定期拨款的形式，监督学校对善款的使用，保证资金的安全和透明，降低善款风险;要求每所免费午餐学校开通本学校微博，在学校收到款项、采购物品、每日开餐等产生收支情况的时候，都要通过微博公开收支行为和开餐情况;每一所免费午餐学校都有一位志愿者与该学校对接，志愿者除了辅助学校申请、联系学校之外，还要查看和监督学校每天的微博更新情况，及时发现问题。免费午餐基金还组建了一支多名专业人员组成的稽核团队，针对志愿者或捐赠人反映的各学校情况和问题，对相关学校进行不定期走访，核查善款使用情况，已出具多份调查报告。“也正是这种透明及高效赢得了捐赠人的信任。”邓飞表示。
成立免费午餐基金监督委员会。10名对免费午餐有重大贡献的捐赠人作为监委会成员，对免费午餐基金起到监管和制约的作用。刚刚成为免费午餐基金监委会成员的北京师范大学壹基金公益研究院院长王振耀表示，应当在全国推广免费午餐精神。
邓飞表示，免费午餐将根据现实情况做出调整。他说，凡新申请学校，使用国家农村学生营养改善计划资金用于乳品、面包等辅食营养补助，免费午餐基金将不予项目合作。凡免费午餐基金项目资助的学校，全校教职工均纳入资助范围。现有项目学校如已在发放奶制品，应以免费午餐基金官方名义与学校、教育局甚至政府沟通建议不使用奶制品，如回绝，则全校退出免费午餐计划，避免出现食品安全事故。此外，免费午餐将继续募集资金，转入国家没有覆盖的其他更多县区，帮助更多乡村饥饿儿童，为国家政策的普及进入做好铺垫准备。
“看到财务报告我觉得很惊讶”，王振耀表示。报告由免费午餐基金财务部参考《民间非营利组织会计制度》编制，主要为财务收支表，每一笔支出细到通讯费、差旅费及志愿者津贴都很清楚。“哪些钱花在哪里，老百姓都能清清楚楚看得到，这是一份普通人可以读懂的财务审计报告。”
(编辑组稿/毕晓宁)
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