CFP海南三沙市政权组建正式启动 将选举产生政府机构
6月21日，民政部在其网站发布了国务院批准设立地级三沙市的公告，宣布撤销海南省西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处，设立地级三沙市，管辖南海岛礁及其海域。这条消息迅速引起了国内外的广泛关注，也标志着中国政府在南海的维权迈出了关键一步。
三沙设市的渊源
此次三沙设市，是中国政府针对菲、越不断挑衅的直接反制措施。6月21日，越南国会不顾中国政府的反对，强行通过《越南海洋法》，将西沙和南沙群岛划入越南领土范围内。当天下午，中国外交部副部长张志军就召见了越南驻华大使阮文诗，提出严重抗议。随后，民政部就挂出国务院设立三沙市的公告。翌日，《法制晚报》记者为此致电海南省外宣部，其工作人员告诉记者，他们对此并不知情，也是21日下午才收到通知。由此可见，三沙市的设立，似乎带有一定突然性。实际上，则并非如此。三沙设市，经过了长期的筹划和准备，酝酿已久，其过程亦颇为曲折。根据《南方周末》记者对前西、南、中沙工委书记徐天仁的采访，他早在90年代初就已经提出了三沙设市的设想。此后，地方政府、学术界也不断建议中央和国务院撤销西、南、中沙群岛办事处，设立三沙市，由海南省直辖管理。
2007年，三沙设市的计划终于出现了眉目，有了突破性进展。当年11月，香港《明报》率先披露国务院批准设立三沙县级市的消息，此则新闻迅速被《联合早报》、《海峡时报》和《侨报》等海外媒体转载。《明报》消息的来源是根据海南省文昌市政府网站上刊登的《谢明中同志在市委十一届二次全体(扩大)会议上的讲话》一文。10月26日，文昌市委书记谢明中在会议上透露，国务院已经批准设立三沙市，而文昌市将是三沙市的陆地供给平台，文昌要积极做好“X市”基地建设。由于南海问题的敏感性，圈内人一般以“X市”替代三沙市。谢明中此语，遭到了海外媒体的炒作，更引起了越南等国的高度紧张。12月3日，越南外交部发言人黎勇针对中国设立三沙县级市提出了抗议。同时，越南政府还默许青年学生包围中国驻越大使馆，进行游行示威活动。12月9日和15日，连续有数百名越南大学生在中国驻河内大使馆进行示威。此后，越南还组织了在洛杉矶、巴黎、伦敦的反华游行。自90年代初中越关系正常化以来，这种反华游行示威极为罕见。
由于当时相关部委缺乏相应的预案，中国在越南反华示威面前有些束手无策，以至于在外交上颇为被动。而即将到来的北京奥运会，要求创造良好的周边国际环境，也使得三沙设市的计划不得不暂时延后。在外交部例行记者会上，发言人秦刚在回答越南反华游行示威时，并没有提及三沙设市一事。2008年1月11日，谢明中被免去文昌市委书记一职，后因巨额贪污而被判处死缓。3月7日，香港《大公报》刊登了海南省委书记卫留成对于此事的回应。卫留成表示三沙市的建立是一个敏感话题，应由国家循外交途径解决，文昌市和海南省都无权决定是否要设立三沙市。
三沙设市，貌似胎死腹中。实际上，在2008年，海南省已经在三沙建立了相对完整的县级政权。根据当年7月8日海南省委通过的《关于进一步完善省直管市县管理体制的意见》的通知，其中第二十五条提出，要参照本意见精神，赋予省西、南、中沙群岛工委和省西、南、中沙群岛办事处相应的职权。这意味着三沙也将设置省直管市县的管理体制。为此，西、南、中沙工委和办事处参照市县党政机关，设置了组织部、宣传部、公安局、财税局、海洋局等十余个行政职能部门，拥有近四百名工作人员。虽然建立了县级政权机构，但是三沙设市仍然没有从法律和内政层面进行确立，显得有些名不正言不顺。海南省方面也一直回避和否认三沙设市的问题。2009年3月，上海《东方早报》刊登《这里没有三沙市》的采访报道，海南宣传部张春明处长表示“海南省没有三沙市”，而西、南、中沙办事处主任向艳国也同样予以了否认，“这些都是过去的事情了，也很敏感。”部分学者则对此忧心忡忡。《环球时报》曾刊登署名为龙韬的文章呼吁，落实南海的行政建制刻不容缓。文中对有关部门成立三沙市，最后却不了了之的做法提出了批评。可见，如果没有长期的呼吁和筹划，没有2007年设市事件的铺垫，此次三沙设立地级市，恐非能够一蹴而就。
多头领导局面有望改观
在南海问题上，中国政府内部一直存在着部门管辖间的重叠或缺失，出现了多头领导的局面，难以形成合力。涉及处理南海问题的国家部委众多，其下属部门又有渔政、海监、海巡、海警等之分。其中，海南省是直接对口的地方政府，国防部和外交部全面负责南海问题的军事和外交领域，自不待言。农业部下属的南海区渔政局，则负责南海的渔业捕捞和管理;国家海洋局主管海洋开发、保护和维护海洋权益，其南海下属机构为中国海监南海海区总队;交通部海事局下属的海南海事局，俗称海巡，则负有南海交通安全监督管理职责;国家能源局和中海油公司负责南海的石油、天然气资源开发。此外，公安部海南边防总队，俗称海警，担负维护海南沿海地区安全稳定的职责;海关总署所辖的海口、三亚海关，负责海上缉私;国家文物局、旅游局，也都负有相应的文物保护、旅游开发等职责。对此，今年国际危机集团发布的南海研究报告就将此形容为“九龙闹海”的窘况。在涉及多部门的职责交叉情况下，中国政府往往会成立跨部门的协调性工作小组或委员会。中国政府是否成立了相应的南海问题工作领导小组，外界无从猜测，此领导小组的名单亦未公布。但是，三沙市的设立，将在一定程度上对南海问题上多头领导的局面有所改观。
多头领导局面下，各部委很自然对南海问题产生政策分歧。其中，海南省和中海油公司对于南海权益保护和资源开发的愿望最为迫切。在南海渔业问题上，农业部相对鼓励渔民去争议岛屿捕鱼，而个别部委则害怕出事，引发外交争端。前不久，就传出某部官员在国防大学讲课时，曾抱怨渔民去黄岩岛捕鱼，而导致了中菲间的外交紧张关系。同时，各南海行政执法单位，由于隶属部门和分工并不一致，相互间的协调和配合还有待提高。过去的三沙工委和办事处，只是海南省派出的处级机关，权力很小，无法协调涉及南海的各个行政执法单位。因此，在很多一线问题上，三沙办并不能对此进行有效的处置。地级三沙市的设立，成为了海南省的第三个地级市。鉴于海口和三亚书记都是海南省常委，则三沙市委书记也将有可能成为常委之列，从而使主政三沙的一把手提升至副部级。这将使得三沙市在处理南海具体问题上，拥有更多的权力和发言权。同时，地级三沙市的设立，还使得南海行政执法单位与地方行政机关相对口，由目前较为单一的垂直管理过渡到条块相结合的管理模式。这也将有助于整合和协调南海各行政执法单位。
加强军事化还是去军事化?
关于三沙市未来的规划和建设，存在着一种以罗援和戴旭为代表的声音，即认为只有加强三沙市军民一体的军事化体制，才能巩固南海主权。5月23日，戴旭在《环球时报》上发表评论，认为中国应该成立南海生产建设兵团。其在性质和编制上，应以新疆生产建设兵团为范本。7月2日，罗援在接受《瞭望东方周刊》采访时，则指出：“三沙市应该军政一体，其国防重任大于它的经济重任。”
然而，这种军事化，或者准军事化的体制能否维护南海主权、实现南海开发，笔者对此有所怀疑。首先，建国初的边疆形势和目前的南海问题存在较大差异。建国初期，实行战斗部队转为生产建设部队，进行屯田戍边，既是基于边疆地区具有广阔的土地空间，又是根据当时边疆的复杂形势所决定的。在苏联重兵压境的威胁下，敌我力量悬殊，生产建设兵团就是要发挥人民战争的作用。而南海诸岛面积狭小，无法容纳过多人口。实现部队集体就地转业，又存在观念上的困难。同时，在军事实力对比上，南海情况恰恰相反，处于我强敌弱的状态中。部署在南海的现有军事力量足以应对菲越两国的挑衅。此外，三沙市军政一体和全民皆兵的社会准军事化模式，并不符合现代国家和公民社会的趋势。
其次，过去的经验和教训表明，强调军事化可能是造成南海问题困境的部分原因。这里的军事化，不是指否定加强在南海地区的军事力量，而是将南海地区视为军事禁区，限制地方和民间力量的活动。目前，南海诸岛上部署了相当规模的守岛守海部队，西沙永兴岛上，还修筑了能够起降大型运输机的军用机场。然而，强大的军事实力，却难以在南海争端上发挥出应有的作用。其关键原因在于，中菲和中越之间还没有达到爆发战争的临界点。军事实力自然是南海争端的坚强后盾和保障性力量，但是在日常的纠纷和冲突中，军事力量却往往难以插手其中。菲、越两国也一直避免与中国军方发生直接冲突，往往采取加固现有据点、武装渔民和扩大石油开采的手段，扩大其在南海的势力。相反，中国在较长时间内，都将整个南海地区视为军事禁区，对渔民前往南海地区生产和上岛定居有着一定的限制。目前，前往西沙的乘客仍然需要提前十天提交介绍信和申请，面临着严格的政审。这导致南海诸岛的定居居民非常之少。永兴岛的近两百户居民，几乎都是三沙工委和三沙办的干部、职工家庭。虽然中国已经控制西沙群岛数十年，但实际开发进程相对于菲、越两国来讲，落后很多。
再者，对争议地区的军事化，自然可以加强我方控制，但并不符合国际法的岛屿主权主张趋势。国际法庭在判定主权争端时，往往更加倾向于是否具有长期连续的行政管辖和定居居民。数十年来，中国在南海的驻军和三沙办的设置，起到了有效的主权宣誓和实际控制作用。但是，在长期连续的行政管辖和固定居民方面，还存在着欠缺。如果南海诸岛在五十年前就开始大量移民，并且定居数代，形成了固定的社区和村落。同时，还具有连续的民政管辖和治理历史，这将在国际法上处于极为有利的优势地位。因此，未来的三沙市，相反要朝着去军事禁区、去敏感性方向前进，转变为中国普通的内政区域。由宣誓主权、实际控制转换到实际管辖、治理和开发上来。三沙市不仅仅是要为驻军提供后勤和服务保障，或者军民一体，而更应该向以行政管辖、治理的内政方向转变。
地方和民间力量应予重视
三沙市未来的发展规划，应该重视地方和民间力量。首先，地方权力和利益应该受到进一步维护。南海问题，如果动辄提升到国家外交争端的敏感高度，有可能忽视地方省份的实际利益。例如在渔业捕捞方面，目前海南省有上万艘渔船，而前往南海深海领域捕鱼的不过数百艘。据估计整个南海渔场范围内，每年的可持续捕获量超过200万吨。海南省每年的捕捞量仅仅在8万吨左右。南海地区，至少可以新增近两千艘渔场作业，解决数万人就业，创造近百亿的产值。国家应该逐步放开和鼓励南海的捕鱼作业，为渔民的生产创造必要的安全环境。
其次，地方的危机处理权应值得重视。以往的三沙办事处职权有限，很多问题都需要上报海南省和中央。这样既消耗了时间和效率，又错过了最佳处理时机。因此，应该赋予地方在南海一线问题上足够的危机处理权。
最后，应该扩大民间参与的力量。三沙市仅仅有军队守卫是不够的，还需要民间力量的参与。只有民间力量加入进来，在南沙诸岛产生民间社会，才能从真正意义上将南海诸岛变为中国领土和内政的一部分。黄岩岛争端中的渔民，从另一角度诠释了中国对南海的主权。扩大南海诸岛定居居民的生产和生活空间，促进捕捞、养殖、旅游、疗养、科考等民间活动的开展，使得形成完整的民间社会。这从国际法上来讲，将超过军队驻守的主权意义。数十年前，越南在其控制岛屿上就已经开始移民，繁衍了第二代，达到两千余人。今年6月份，菲律宾又在其控制的中业岛上，开建了幼儿园。相对于越南和菲律宾，中国在这方面还显得严重滞后。目前，西沙永定等岛屿上已经建立了数个自然村，成立了村委，有居民数百人，但是还无法拿到三沙的居民身份证。只有民间社会的建立和民间力量的介入，才能真正意义上将南海问题内政化。从这个意义上来讲，地方和民间力量的介入更为迫切，而军队则是南沙主权的最后屏障。
(作者为本刊特约记者)
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