2009年起，广西在72个县（市、区）启动了新农保试点工作.图为一位老人展示自己刚领到的新农保养老金存折（CFP）
7月10日上午，全国老龄工作委员会发布《2010年中国城乡老年人口状况追踪调查主要数据报告》。这是继2000年和2006年之后第三次对老年人生活状况进行的追踪调查，也是国家统计局批准的唯一的部门老年人状况科学调查。
报告显示，社会养老保障的覆盖率，城镇达到84.7%，月均退休金1527元;农村34.6%，月均养老金74元。城镇平均年收入17892元，农村平均年收入4756元。扣除物价上涨因素，10年来城镇老年人平均收入仅增加1.1倍，农村增长了1.5倍。
“农村人均养老金74元”的数据再次刺激了公众的神经，城市里“延迟退休”的声音未绝，农村74元的养老金又能保障什么样的晚景?
中国养老困境再度成为热议话题。
“农村养老保险”不保险
74岁的老人吴家耀最近一年来病倒了，走路都有些困难，可是，他实在没钱去正规医院看病，只能找民间游医抓些便宜的药对付，即使这样，也让他好一阵心疼。吴家耀是中部地区江西省一个贫困县的农民，养育了四儿一女，可以说操劳了一辈子。多年来，早已成家立户的儿女为了谋生长年在外打工，一年难得见上一次。儿女在外打工很辛苦，赚钱更不容易，要强的吴家耀实在不好意思向他们提养老费。病倒后，吴家耀感到了一丝危机。他把四个儿子叫在一起，第一次跟他们正式谈起了养老问题。最后经过协商，四个儿子答应每年给父母交200元养老费。虽然觉得太少，可吴家耀看儿子们态度坚决也就只能这样了。
像吴家耀这样的老人，在中国农村并不少见。“养老金”微乎其微，儿女们打工不易，他们只能“自救养老”。相比之下，付达信老人的养老故事更夺人眼球。
73岁的付达信坐在只铺了一张席子的硬床板上，弯曲起一条腿。眼睛微闭的时候，他又想起了监狱里的生活。“有馒头和稀饭，不用劳动，生病了有人看。”如果还能让他一天抽上几支烟，这就是他对“好生活”的全部想象。
2008年9月，付达信在北京站广场抢劫未遂，被判处2年有期徒刑。宣判的时候，付达信恳求法官：“判得太轻了，你再好好审审。”他的想法只有一个，进了监狱，就不必再为吃饱饭而四处奔波。一年半后，付达信提前出狱，住进了湖南省衡阳市祁东县灵官镇敬老院。“这里的生活赶不上监狱。”付达信光着脚走到柜子前，他想找一件相对体面的衣服。在两个干瘪的行李包里摸索了一会儿，付达信无功而返地坐回床边。面对记者，付达信说：“我不想减刑。”
从老有所养到“牢有所养”，付达信、吴家耀老人的遭遇或许只是极端的个例，但是，放在大的社会背景来观察，这无疑是给中国的农村养老难题敲了一响警钟。
上世纪初，中国农村大部分地区已经进入老龄化社会，然而在中国，大约94%的农村人养老完全是由子女或家庭赡养。可是，随着中国经济社会的发展，这种传统的农村家庭养老模式面临着严重挑战。
随着二十多年来计划生育政策的实施，农村家庭逐渐小型化，大多以一至两个子女为主。与此同时，随着大批农村剩余劳动力流入城市，以前只在城市里出现的“空巢老人”现象，如今在中国农村也日趋普遍。由于子女长年不在身边，依靠家庭养老也就成了一种泡影。另一方面，以前农村养老的主要经济来源是土地，可是，现在农作物根本不值钱，对于贫困地区的农民来说，能解决基本温饱问题已经不错了。在医疗、教育等日常消费开支急剧膨胀的情况下，大多农民根本顾及不了自己的养老问题。
农村养老怎么解决?老有所养由谁养?随着中国人口的不断老龄化、家庭小型化和人民生活水平的不断提高，广大农民群众对老有所养问题日益关注。
上世纪80年代之前没有农民养老保险，贫困农民才有社会救济。1986年国家“七五计划”提出建立农保，当时开始有农民外出打工，收入有所增加，先在江浙一带的乡村试点，建立了养老基金。1991年，山东的五个县开始进行农村养老保险试点。1995年到1997年全国2900个县中有2123个县引进了此项制度，参保率为9.47%。1998年国家整顿保险业，农村养老保险进入暂停整顿时期。1999年国务院提出要在农村搞商业保险，但商业保险收费较高。2002年中共十六大提出了“在有条件的地区探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。
在开展农村养老保险工作比较好的地区，农村养老保险已经开始发挥作用。烟台市1999年有近6万农民开始领取养老金，发放养老金400多万元，人均70多元。农村养老保险开始成为部分农村老年人获取稳定收入的一个来源，并成为解决养老问题的重要补充。
但是对于更多中国农民来说，靠“农村养老保险”养老并不“保险”。当“中国农村养老金人月均74元”成为热议话题时，很多人想到的还是“晚景凄凉”。养儿防老?土地养老?还是靠社会养老?中国农民到底该如何养老，困境远未缓解。$nextpage$
城市养老“双轨制”备受争议
70岁的杜瑞鸿是一名原企业职工，退休这十年，他一直对养老金“双轨制”不太满意。在被媒体采访时，杜瑞鸿毫不掩饰自己的抱怨。“一九五几年时，我们工人是社会的顶梁柱，什么苦活、累活都愿意干。1993年，企业不景气，就开始鼓励退休。我退休时还领到几元钱奖励。41块钱的退休工资，自己拿了十年，从未有过怨言。可看到事业单位退休的朋友，退休金是自己的两三倍，心里就有了落差。要知道十几年前我们的工资水平是差不多的。前两天在报纸上看到，国家要再一次提高企业退休人员的养老金待遇，但涨了这么多次，企业还是比不上事业单位。都是为国家做贡献，差距这么大，实在想不通。”
由于制度设计等历史原因，中国的城镇养老保险体系形成了特殊的“双轨制”，不同工作性质的退休人员实行不同的养老金制度：从政府机关和事业单位退休的实行由财政统一支付的退休养老金制度;而企业职工则实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度。在“双轨制”养老模式之下，工作性质相近、年限相同的职工，从企业退休和从国家机关、事业单位退休养老金可能相差数倍。
自1992年开始，双轨制导致的养老金差距越拉越大，近几年，因为调整幅度有很大差距，虽然国家对企业退休人员的养老金进行了8连调，但8次连调的总和，尚不足机关事业单位一次调整的幅度，从而导致两者之间的差距反而扩大到了五六千元。现在，养老金不合理的差距仍然在继续扩大。
养老金“双轨制”，在2012年全国“两会”上引起代表委员们的关注和热议。来自青岛港的全国人大代表许振超举例说，目前，青岛机关和事业单位退休人员养老金一般在4500元至6000元，甚至还要多。而企业退休职工的养老金，在连续涨了7年之后才达到目前的1500元到1800元。
全国人大代表宗庆后与许振超的观点不谋而合，在他看来，“双轨制”造成了不公平。他认为，随着“养老金双轨制”的持续运行，所造成的社会不公以及对社会就业平衡和人才合理流动的影响逐渐显现。
“几年来有关部门不断提出改革机关公务员养老保险制度，但总是光听楼梯响，不见人下来。因此必须下决心破除养老保险待遇的双重标准,实现机关事业单位与企业养老保险制度的统一。”全国人大代表、中国海洋大学数学院教授刘新国说。
其实，对于养老金“双轨制”的改革，并不是一点动静都没有。
2008年，山西、上海、浙江、广东、重庆等地被确定为事业单位养老保险制度改革试点。大致思路是：对事业单位进行分类，有行政职能的纳入公务员的劳动保障体系，具有经营性质的事业单位，将参照企业职工保障制度进行改革。
2009年1月28日，《事业单位养老保险制度改革方案》正式下发，人社部要求山西、上海、浙江、广东、重庆5个试点省市进行事业单位养老保险制度改革试点。如今，方案下发已四年有余，但事实上，五个试点省市几无进展。
这一改革几乎流产的原因，首先是在制度上缺少顶层设计，将事业单位分类，让人感觉被区别对待;同时，没让公务员参与也使很多人不满。对此，人力资源和社会保障部部长尹蔚民的观点是：“要解决这个问题，还是要推进机关和事业单位养老保险制度的改革”。
5月2日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论通过《社会保障“十二五”规划纲要》，明文规定“十二五”要改革机关事业单位养老保险制度。
在有关专家看来，尝试建立覆盖全民的年金制度可有效破解养老双轨制。政府对于每一个到达退休年龄的公民统一发放养老金，其资金通过税收实现，其标准按照退休后居住地生活水平确定。同时辅之以个人账户制，工薪人员强制参加并缴费，其余人员(含农民、自由职业者)自愿参加和缴费。这样可以把政府的责任限制在一个合理的水平之内，以保障全体国民的基本养老。
破解利益壁垒自然是养老金双轨制改革的最大难题，改革自然也应当坚持平等原则，从实际出发，统筹兼顾，稳步推进。但是，政府准备用多长时间废除这样一个遗留的“错误”政策，考验政府的决心，也考验民众的耐心。
养老金缺口到底有多大
从今年6月初起，关于延迟退休的讨论再一次引爆了舆论。6月初，人力资源与社会保障部发布消息称，由于养老保险金缺口巨大，中国拟逐步将法定退休年龄提高到65岁——退休年龄每延迟一年，养老统筹基金可增长40亿元，减缓基金缺口200亿元。
“人还在，钱没了。”网友们如此感慨。然而，养老金的缺口到底是多大?众说纷纭。
根据人力资源和社会保障部的数据，到2011年底中国企业职工养老金结余1.9万亿元——这是一种说法;
根据世界银行此前公布的一份报告，如按照目前的制度及模式，2001年到2075年间，中国养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元——这是又一种说法;
最新发布的研究报告《化解国家资产负债中长期风险》预测，到2013年，中国养老金的缺口将达到18.3万亿元——这是第三种说法。
从结余近2万亿，到缺口18万亿，公众要相信哪一个?
“混乱”的数据中，专家们自有分析。浙江财经学院经济与国际贸易学院教授谢作诗在接受记者采访时说，“到底有没有18.3万亿的缺口?这个问题不重要。从世界各国的经验来看，社会保险都有很严重的问题。美国很多地方政府在财政上面临破产，最大的债务包袱就来自于社会保险的负担。欧洲多国陷于主权债务危机，主要原因也是社会保险吞噬了大量的财政收入，是名符其实的财政黑洞。”
中国人民大学公共管理学院教授李珍并不认同这个说法。李珍认为，从现金流量的角度看，目前每年保费收入是大于支出的，基金是安全的;如果从存量的角度看，政府对转制成本是负债的，但是转制成本到底是多少，远远没有共识，更没有官方的数据，仅就个人账户没有做实的部分而言，“空账”已达到一万多亿。所以，如果不及时对养老制度进行改革和调整的话，十多年后就可能出现当期收支不平衡的情况。
养老金到底有没有缺口，北京大学中国公共财政研究中心主任、财政学系主任林双林的解读可能会为公众拨开迷雾。中国养老保障有两个账户，社会统筹和个人积累。两个账户的缺口有区别也有联系。从1997年开始，中国的城镇企业养老保障正式改为以社会统筹为主和个人账户为辅的体系，目前企业缴纳工资总额的20%进入社会统筹账户，个人缴纳工资的8%进入个人账户。社会统筹账户实行现收现付制，也就是将缴来的钱马上发给退休者。个人账户实行积累制，即将个人交费积累起来等退休后发放。
由于入不敷出，不少地方的社会统筹账户出现赤字。中国社会统筹账户总体上是有赤字的。这个赤字怎么补呢?一是挪用个人账户资金，二是财政补贴。基本养老保险基金累计结存指的是，社会统筹账户和个人账户，加上政府补贴后，积累下来的资金。也就是说，为了给现在的退休人员发放养老金，社会统筹账户动用了个人账户的资金。个人账户的缺口是历年以来社会统筹账户用掉的个人账户资金的加总。
目前中国养老金账户交费的人相对多，领取养老金的人相对少，社会统筹账户不应该出现巨额赤字。但是，今后将面临几个重大问题：一是人口老龄化严重;二是农村人口进入城市的速度放缓;三是领取养老金人口的增加。将来年轻人相对少了，移民少了，交费的人少了，养老基金统筹账户赤字就会增大，就要挪用个人账户的资金，可能全部挪用了都不够。据预测，几十年后养老保障个人账户的缺口相当大。
养老金缺口一定是必然的，那么，“延迟退休”真的是一条无可选择的路吗?
在更多“非专业人士”看来，“延迟退休”只会导致“强者愈强弱者愈弱”，对付养老金缺口的问题，可以采用的对策其实有很多。比如，取消双轨制，扩大覆盖面，这样就可以大大增加交费的基数和绝对值;第二，提高养老金管理的效能，杜绝腐败，增加养老金参保者的信心。而延迟退休的做法，恰恰是一条“自杀”的路，很容易让民众对政策失去信心;第三，即便非要搞延迟退休不可，也不能一刀切。可以采取渐进的方式，比方说，明年参加工作的人，退休时间加1个月，后年参加工作的，就加两个月，以此类推。这样做的好处在于，对近些年退休的人没有影响，真正的影响是几十年之后。这样就减少了改革的震荡。
(作者为本刊特约记者)
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