2012年4月16日，中共中央国务院发布了关于分类推进事业单位改革的指导意见，这代表了事业单位的总体性改革序幕正式拉开。就在党政体制、行政体制、司法体制等领域的改革步伐相对停滞的时候，事业单位的改革则显得“如火如荼”得多。从既有的体制框架来看，事业单位处在体制框架的较外围部分，但是，它包含的人数众多。有统计称，中国有126万个事业单位，共计3000多万正式职工，另加上系统内的900万离退休人员，总数超过4000万人。
改革开放以来，中国的后全能时代的演变路径遵循的一个总的原则是：将原有掌握在国家手中的计划资源下放给市场以及社会。如果我们略分析中国改革所介入人群的先后顺序来看，则是先从农民开始(家庭承包责任制)，然后是工人(国企重组及市场化改革)，直到今天的事业单位人员，对象的人数从近十亿到几亿再到几千万。虽然，改革的稳定性风险有所降低，但是越到后面，改革对象与国家、政府的联系就越紧密，这预示着，改革要触碰的利益反抗将会加剧。
一刀切的困惑
在许多人眼中，“事业人”都是既得利益者，有着准公务员的身份。由于中国财政供养人员包括行政机关、政党机关和社会团体及财政拨款的事业单位工作人员。因此，相比于公务员，事业单位人员开支所占财政开支比例要更大。在最初的改革设想中，剥离政事关系、减少政府开支、缩小企事业单位收入差距成为了改革的初始意图。这一设想起步于上世纪90年代，核心的指导原则就是尽可能让这些吃财政饭的单位能够做到自负盈亏，并最终尽可能实现从政府手中剥离出去。
在西方的经验里，某些社会公益职能由NGO(非政府部门)来承担，且基本自负盈亏。同时，一些原本属公共领域的公有部门，则采取了私有化的市场方式，改变了原有社会民主主义的福利国家模式。例如，80年代以来的英国就剥离了相当数量的国有部门，形成了市场化形式的社会代理中介。这些举动减轻了国会公共开支的压力，也提高了机构的运作效率。
但是，事实表明，绝非简单一句“推向市场化，剥离财政供养关系”就能解决事业单位的转型问题。
在朱镕基时代，政府为应对沉重的财政负担，决定在很多领域放下包袱，引入市场机制。除了将国有企业打包重组或私有化之外，还对某些事业单位采取了市场化措施。出于省钱的想法，医疗市场化、教育产业化等想法措施在当时出台。然而，这样的改革却遭到普遍的诟病，效率原则严重损害了社会的公平正义原则，“看病贵，上学贵”就是在那时留下的祸根。之后，政府不得不叫停这种冒进的做法。
为此，在推动原有事业单位改制、向效率化转变的过程中，要区分好真正的社会公益领域和经营性领域。凡是涉及社会公益的，并不能一并交由市场，以免损害社会公正。
深圳改革的理念样板
中央此次加速事业单位改革步伐的决定，想必受到了来自以深圳市为代表的试点经验的激励。2006年年中，深圳在中央的授意下，率先实行事业单位改革。根据当时《深圳市深化事业单位改革指导意见》，对事业单位采取了“一分为三”的做法，将现有事业单位甄别分类，划分为监督管理类、经营服务类和公共服务类，并使其各归其位：凡属于行使行政管理职能和从事经营开发活动的，均从事业单位中予以剥离，前者纳入行政管理序列、回归政府;后者转制为企业、推向市场;保留由政府直接举办的提供公共服务的事业单位，并进行必要的组织结构调整，做到“养事不养人”。
深圳的经验是从两头压缩事业单位的数量，这种做法基本上被中央的《意见》所吸收。一方面他们干脆划为公务员编制的行政机构，另一方面则把生产经营性质的单位通通转成企业。从试点情况来看，前者更为顺利，而后者由于涉及到资产申报、评估、转变管理体系以及存在事业身份的丧失等心理问题，使得进展相对缓慢，反弹较大。毕竟，这种企业型事业单位在过去占了很多好处，自己既能盈利，还能享受财政支出。完全的无风险经营造就了一批既得利益者，而且，这类事业单位往往是小金库的重灾区。
中间这一类事业单位的改革定调，则一直存在争议。例如像初级义务教育、高投入低产出的科研机构，它们与医院、高等院校这样的事业单位相比，所需要的财政支付力度和方式就明显不同，双方能够引入市场机制的余地也完全不一样。
深圳市在这方面的尝试也是有启发性的，对于这些单位，政府的财政补贴跟其所提供的“公益产品”挂钩——即“养事不养人”，政府会对事业单位提供的公益性服务提出指标评估，由政府向这些公益机构“购买”服务。
这种新的机制不仅摆脱了传统的数人头或硬性财政补贴的机制，而且，还为之后向社会组织“购买”公益服务提供了开放的制度空间。而那些有着市场经营效益的部分，则不算在政府评估的公益性服务之中，其由单位自负盈亏。
山西改革的编制困惑
作为事业单位改革试点的五省之一，山西在今年5月向外公布了第一阶段的成果，即裁撤了1237个事业单位。他们自豪地宣称：没有让一个人下岗，也没有让一个人利益受损。
总的来说，山西改革的指导精神与深圳并无重大差别，但其摸索出来的一套“两全”办法吸引了许多他省的目光。因为，在通常的逻辑当中，改革似乎注定会影响部分人的利益，而山西的试验却宣称成功回避了这种零和博弈。
首先，在分类工作之前，山西展开了一场针对事业单位的清理规范工作。除了理清各单位的规格、编制、职能、领导职位等因素外，许多存在意义不大或职能萎缩的事业单位则被撤销。然而，撤销单位，却没有带来人员的失业。用他们的话来说，这属于“撤岗不减编”，说白了，就是编制转移。他们将一些自身发展困难单位的编制，调整到急需加强的事业单位。被撤销的事业单位，多是自收自支性质，撤销之后，其编制多数被转移到了差额拨款或全额拨款的事业单位。而且，部分人员尤其是领导干部，则被填补到其他事业单位的岗位上。
可以说，山西紧扣住中央精神中没有“精简人员”的说法，使得总的编制没有任何的削减。相反，很多需要补编制的单位，利用此次清理工作中的“确权”性质，依靠其他单位撤销的机会，增加自己的编制名额。“在编”是事业单位职工获得保障的基本前提，编制的多少也成为一个事业单位自身实力的体现。在事业单位用人环节上，本来应该符合严格的编制、人员、职能三位一体的构架。但是由于历史遗留的各种用人不规范的问题，很多单位用人“在岗不在编”，有的则是“在编不在岗”，有的更是在编在岗却没有工作需要。
此次山西改革中，“在岗不在编”的情形利用这次清理规范工作获得了编制。山西有关方面给出的解释是：几千人过去几十年来一直都在事业单位的岗位上工作，但没有被确认事业单位编制。还有一些人是因为过去人事任命的文件找不到了，身份无法确认。因此，有记者调查发现，此次山西改革试点，成为各部门、县市争取利益的一次机会，例如某市在清理规范事业单位后，编制不仅没减少，反而增加了数千个。
对于编制数量的增减，山西省方面似乎有些讳莫如深，不愿坦诚公开。虽然，此次改革并不是以甩包袱为主要目的，但如果最终却因改革使得未来的财政包袱变得更大，那么，这将是我们最不希望看到的结果。
难啃的骨头：去行政化
不可否认，在改革的过程中最大的反抗因素来自于被剥夺行政级别的预期。由于新的改革方向普遍朝向聘用制，这意味着“干部身份”、“铁饭碗”的丢失。在“官本位”的国度里，这不免意味着要了既得利益者的命根子。因此，若要建立明晰的产权制度和法人治理结构，最严峻的考验在于事业单位的行政化如何得到顺利化解。否则，“政事分开”就将成为一句空话。
在原有的单位制度中，其官僚结构借鉴了行政机关实行的干部分级原则。科处级还是厅局级，这是事关一个事业单位权重大小的金字招牌。人大校长纪宝成当年在回应“取消大学行政化”时提到，如果大学没有行政化，人大没有“副部级”这个镇山之宝，那么他这个大学校长就处处没人理，什么资源也争取不来。
为此，对于那些与财政摆脱不掉鱼水关系的事业单位，消解行政级别的改革将是难上加难，所触碰的利益关节将会招致强烈的反抗。而对于那些事业身份将被剥离的单位机构，如何安抚这些有着准官员身份的领导的心理落差，也将是面临的实际性难题。
目前，面对这一困境，主张采取增量策略的建议成为主流：即新人新办法，老人老办法。相较于深圳的改革，大多数地方都不会有深圳这样的改革力度去直接取消原有的行政级别。但是对于新进入的人员采取岗位聘用合同制，将是一个渐进适宜的办法。而原有保留行政级别的，也不再做任何级别变动。
国家下放与社会培养
总体来说，事业单位改革的总体趋势处在一个国家放手的过程中。“政事分开、理顺政府与事业单位关系”是当之无愧的主题词。行政主管部门需要加快职能转变，减少对事业单位的微观管理和直接管理，进一步落实事业单位法人自主权。实际上，除了保留财政背景之外，所有的事业单位都要朝着独立的行为主体发展。
为了使得资源得到更好的分配，可以考虑在其中引入更多的市场竞争机制。例如，前文所提到的政府“购买公益产品”，就是用供需关系决定事业单位的“供给”。同时，还可考虑适度开放公共领域的社会竞争——在保留公办医院和学校之余，可以引入私人资本注册事业单位，或直接引入私营公益机构，并在政策待遇方面与公营机构保持一致。这样，政府面对的公益产品多元化了，能够更好地适应不同的社会需求。为此，未来的公益性服务事业单位不是由政府大包大揽，而是多元并存、竞争发展的，因此管办分开、网络化、社会化发展是必由之路。政府要做的事，就是要对社会的公平正义做出应有的调整，这也是事业单位定性的基本底线。
摆在面前的问题其实还有很多，包括事业单位养老、社保改革，事业单位的岗位工资制度改革，乃至事业单位内部组织架构改革等等，都是需要配套同步的工作。正是由于许多环节相互掣肘，导致这些年的改革进展缓慢。或许，任何触碰既有利益的改革，都会面临照顾周全的要求。总之，这中间需要智慧与勇气相结合的改革艺术。
(作者为本刊特约记者)
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