早在1953年，中国的党和政府就曾经举行过规模空前盛大的一次选举。在全国范围内有2.78亿选民参加投票，不但是中国历史上规模最大的一次选举，而且也可以说是全世界内规模最大的一次选举。不过，当时的选民还只能直接选举乡镇一级的人大代表，而且也只能对一名候选人进行确认性投票。1979年修改后的选举法，则不但将直接选举的层次提升到了县一级，而且还同时确认了差额选举和秘密投票的原则。
如果按照公认的原则，把现代民主国家的选举原则概括为普遍、平等、直接、自由和定期选举的原则。1979年修改后的选举法，就法律条文而言，就只剩下平等选举和直接选举的原则还没有得到确认。在一些人看来，2010年的选举法修改在确认了城乡按相同比例分配代表名额的原则之后，中国的选举法就只剩下直接选举的原则还没有入法了。
问题显然并没有这么简单。在四个有关选举的基本问题没有解决之前，如果贸然推进直接选举的层次，不但不利于选举本身的有序进行，而且还将会对国家的治理产生不良的影响。
选举权的平等问题
现代民主选举的一个基本原则就是一人一票，同票同值。中国的宪法和选举法也在总体上确认了这一基本原则。2010年的选举法修改时所重点突出的一个基本原则也是按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求分配代表名额。
选举法的立法者们已经注意到了，民主选举的选举权配置，不能简单地适用平等原则。这是因为，如果简单地贯彻按人口数分配代表的原则，则必然会引出人口密集地的代表远远多于人口稀疏地的代表，从而带来各个地区之间在代表名额分配上的极端不平等现象。实际上，这一问题在现代政治中是无法得到彻底解决的。正是基于这种考虑，一些采用两院制的国家在分配代表名额时，一般是在下院以人口平等的原则分配名额，上院则以地区平等的原则分配名额。
仅就人口平等与地区平等的关系而言，中国的特殊之处在于，必须要在一院制的框架内来协调这一矛盾。从全国人大常委会对十二届全国人大代表的名额分配的基本设想中可以看出，目前采用的基本做法是“基数加比例”的方法。也就是说，先给各省级行政区设定一个平等的代表基数，在此基础上，则按照各省级行政区的人口多少按比例进行分配。最后再来考虑各民族和各方面的适当代表名额。
仅就这一基本的设计而言，中国的选举法在代表名额分配时，已经体现出了一种在地区平等与人人平等之间进行妥协的方案。在这个妥协方案的基本上，还考虑了对各个方面进行“照顾”的空间。
在笔者看来，这种代表名额分配上的转变，已经意味着中国的代表制度已经发生了质的转变，即从传统的按照职业和行业比例来分配兼职代表的思路，转变到了现代意义上的按照地区和人口分布来确认代表分配的原则。
但是，这一重大的转变表明中国的代表选举原理在走向现代化的同时，也引出了两个需要从制度上解决的新问题。第一是，在代表名额分配已经走向地区平等与人人平等为基础的同时，各级人大常委会在选举之前仍然还在提出代表的职业和行业构成的比例结构。传统的职业代表制是否应该在新的原则确立后退出代表名额分配过程，仍然没有看到新的解答。第二是，选举法只是规定了代表名额分配的基本原则，并没有规定各级人大常委会委员的名额分配原则。在人大常委会构成各级人大的实质性议事机构的现实背景下，如果不明确常委会委员名额的分配原则，就说明上述的分配原则并没有得到深入的贯彻。$nextpage$
被选举权的保障与负责任的候选人
笔者在先前曾经指出，中国选举制度设计中的一个重要的矛盾在于，提名门槛过低和当选门槛过高。所谓提名门槛过低是，只要有10名以上的选民联名，任何选民都可以被提名为初步候选人。而当选门槛过高则是所谓的“双过半”原则，具体体现为，需要过半选数选民投票，选举才有效;获得参加投票的过半数选民的选票，始得当选。
由于提名的门槛太低，成为初步候选人太容易，海量候选人的产生，就是一个必然的现象。而海量候选人的存在，又使得“双过半”的原则难以满足。为了解决这一矛盾，中国的选举法采用了两种思路来进行化解。一是区分了初步候选人和正式候选人，从有利于满足“双过半”原则出发规定了正式候选人的数量;二是通过协商或预选来将初步候选人的数量降为有利“双过半”原则的水平。
但是，这种制度设计所带来的客观后果是，在选举的提名环节，无数人都产生出了当选为代表较为容易的幻觉。而将海量初步候选人筛选为少量正式候选人的过程，又通常是由一个没有客观标准且不透明的协商环节来界定。这种操作的直接后果是，选举制度一方面激励出了大量的初步候选人，另一方面又在协商环节将这些充满幻觉的初步候选人莫名其妙地协商出局。从而，在每一次选举中，对程序满意的候选人都远远少于不满意的候选人。
为了提高选举效率并激励候选人的责任行为，各国的通行做法，都是要提高候选人的提名门槛。在现代选举世界中，诸如从年龄、履历和社会信用等角度来确定任职资格，提高候选人的联名人数，缴纳选举保证金等，都是为了保证提名产生的候选人具备特定的资格，并以负责任的行动参与竞选过程。
一旦提名门槛提高，竞选成为一种负责任的活动之后，适当降低当选的门槛，则同样是一种提高选举效率和减少选举争议的必要安排。这是因为，当候选人的筛选机制已经能够确保候选人的最低资格和责任行动，透明的选举过程又能展示候选人的各个方面之后，选民的选举已经相对简单，而且最后环节选谁不选谁也已经不是最重要的问题了。
政党联名提名与选民的自由选择
如果说压缩初步候选人的数量还只是一个技术问题，政党和团体联合提名候选人的存在，就为这种压缩带来了政治上的难题。从法律上讲，政党和团体联合提名的候选人，与选民联名提名的候选人应该享有同等的法律地位。二者在候选人人数压缩过程中应该享有同等的法律地位。
问题在于，一些地方党委在提名某人为代表候选人时，实际上已经安排此人以代表的身份去担任某一党政职务。如果此人在选举过程中落选，就有可能会导致此人不能按照预选的安排去担任原定的职务。在这种情况下，相当一部分地方的选举管理机构在压缩候选人的人数时，就很难避免出现以技术措施服务于“组织意图”的局面，从而导致某些候选人被莫名其妙地“协商”下来。
这一问题显然是中国选举政治中的一个敏感问题，因而相关的学术讨论也较少涉及。但是，如果不在中国的选举制度设计中解决这一问题或者提供基本的思路，下一步的选举改革也就很难有质的提升。
实际上，当代各国的选举都主要是一种政党主导下的选举，各国选举中所提的候选人，也主要是来自于政党提名的候选人。而且，即使是在一党领导的体制下，一些国家也能够相对较好地解决这一问题。
总结各国的基本经验，大致可以看出下面几种解决的思路。一是在选举过程有党委的领导的格局下，政党提出的候选人本身经由的是一个民主的过程。也就是说，要成为某一政党的候选人，首先必须要经过一个党内的选举过程，而且党内的选举过程所产生出的候选人的名单，也是多于选举职位的名单而不是等于选举职位的名单。二是政党不是只提特定比例的候选人，而是在所有的选区都尽可能地提候选人，但前提是必须要保证所有选区内的每一候选人都得到平等的对待。三是由政党的基层组织去动员选举，而不是由行政力量去保证某些人当选。最后，在一党体制下，甚至可以考虑的是，某些特定比例的代表直接由政党提名，剩余的职位则完全由竞争产生。
选举主持与选举争议的处理
无论是在何种体制下，选举的最高原则都是公正。在代议民主体制下，为了确保公正的选举，就必须要有两个最基本的安排：一是选举的主持机构必须要相对中立;二是选举争议的处理机构必须要相对独立。在制度安排上，上述的两项安排得以推行的前提，就是必须要将选举主持和选举事务的管理视为一项行政工作或执法工作。也就是说，选举的主持机构必须要是行政机构或议会授权的独立机构，从而使得相对中立性的要求能够得到满足，又使得涉及选举管理的所有事务都是行政事务，因而也是可诉讼的。
新中国的选举本来也是由行政机构主持。1953年至1954年的基层选举，是由当时的内政部主持;1980年至1981年的县乡人大代表选举，也是由当时的民政部主持。
但是，自1982年之后，中国的立法机构开始把选举主持机构设定为由各级人大常委会任命的临时性的选举委员会。这种安排在一定程度上有利人大常委会的代表事务管理，但从选举的角度来看，确存在着两个难以解决的问题：一是由临时性的选举机构主持选举事务，所有的官员都缺少选举经验，短时间内完成的大量选举事务，实际上主要是由现有体制下的临时借调的党政官员在管理，而不是由选举委员会独立组织和独立培训的选举官员在管理;二是由于选举委员会只是一个临时机构，而且是隶属于人大常委会的临时机构，使得中国的选举争议很难进入司法程序。
对各国选举的研究已经表明，争议较少的选举和争议都能够得到较好处理的选举，才是高质量的选举。为了提高选举的整体质量，今后可以考虑的两个基本方向是：让选举管理重回行政系统，在行政官员主持选举事务的同时增加选举争议的立法;或者是，由人大常委会任命一个独立的选举委员会，但这个委员会必须是常设的，且所有的选举官员都由这个委员会独立组织。
或者有人会说，此前的选举并未按照上述的思路来进行，中国的选举照例是顺利进行，而且也未见有明显的不利后果。这种说法或许在一定意义上是有道理的。不过，值得关注的两个基本事实是：即使是官方公布的各地的参选率，已经明显地呈现出了降低的趋势，各种民意调查所揭示出的投票，也有极为令人意外之处。同时，在对选举感兴趣的人越来越多的同时，主动参选人的当选率却越来越低。这样两个选举后果在中国政治中引出的一个现象是：本来是为了容纳政治参与的选举，在现行的选举中起不到容纳政治参与的功能。其结果就是，越来越多的政治参与诉求，只好转为行政参与和司法参与。无序的行政和司法参与的增多，其后果只能是行政和司法制度越发被扭曲，而且政治参与的诉求同样也得不到解决。
(作者为复旦大学副教授)
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