“顶层设计”如今成了一个非常时髦的东西，不管事情本身重不重要，具有广泛性与否，只要谈到什么问题，都需要来一个顶层设计，似乎只有如此，才能体现改革的重要，事情才能迎刃而解。这种对“顶层设计”的泛化，实际上降低了顶层设计的层次和意义，消解了其价值。
设计什么
“顶层设计”这一提法，最早出现在中共十七届五中全会上五中全会的主要内容是研究“十二五”规划。作为中国未来5年发展和改革的一个总体规划，确实需要从全局和整体上来进行把握，从这个角度说，“顶层设计”出现在中共关于“十二五”规划的建议中，恰如其分。
但是“十二五”规划的建议并未对“顶层设计”下一个明确的定义。虽然后来规划草案的主要执笔者之一、原中财办副主任刘鹤对此有一个解释和说明，按照刘的解释，所谓“顶层设计”，指的是主体结构和主要模式，意即在过去的发展模式不可持续和面临各种各样新的重大改革议题条件下，转变经济发展方式，就要经济、社会、政治体制改革稳步协调推进，在这种情况下，必须有一个顶层设计，包括主要目标以及先后顺序。然而，刘的这个解释不过是他所理解的“顶层设计”，尽管他是“十二五”规划的起草者之一，但并不意味着其说法就一定是权威的，或者最接近“顶层设计”的本来含义。
事实上，不同学者有不同表述。例如，有的学者就认为，“顶层设计”是从人民的最高利益出发，站在国家的层面，对制约中国未来改革发展的全局性、关键性问题进行顶层判断，提出解决的整体思路和框架，以此作为规范各类具体改革的标杆，和制定具体改革政策的依据。
从中国改革的历程看，总的来说，改革的步骤和目标不是很清晰，特别是在前期，所以才有邓小平“摸着石头过河”的提出。当然在这一过程中，也曾提出“社会主义市场经济”这一阶段性目标，但对改革要达到一个什么样的终极目标，以及实现该目标的路径或者模式怎么走，是否有一个相对明确的时间表，整个社会不是很清晰，也无法清晰。某种意义上，中国改革与发展注定是一个自我摸索的过程。所以，现实中呈现的改革，只能是先易后难，顺序推进。这即所谓“渐进性”。
缺乏规划、目标和部署，遇到具体的改革和发展难题，自然是绕着问题走。这是最近几年中国改革“年年趟深水区，年年趟不过去”、“年年打攻坚战，年年攻而不克”的重要原因之一。而改革在进入“深水区”和攻坚期后，各种深层矛盾也纷纷显露，盘根错节，已很难分清是纯粹的经济问题、政治问题还是社会问题，也不是某一个部门、某一个领域或者某一个省区所能解决的问题，因此，加强改革的“顶层设计”和总体规划，从全局和更高的层次去谋划和部署改革，整体地、全方位地为规范有序的改革提供原则和方案，确实显得有必要。这或许是中共十七届五中全会在关于“十二五”规划的建议中提出加强“顶层设计”的原因所在。
那么，哪些问题值得去“顶层设计”?综合多数学者的判断，不外乎以下几类：经济结构的调整和转型;收入分配改革;土地制度和城镇化;央地关系;要素价格改革;金融体制改革和创新;国企再改革;政治民主化与改革。
谁来进行“顶层设计”
仅从字面来看，这个“顶层设计者”只能是指最高层。但从理论和实际操作来看，事情可能不是这样，也即在大多数时候和大多数情况下，最高层并非是改革的设计者。
改革的“顶层设计”，实际上落在某个或某几个智囊机构上。从中国改革的实践看，早年的改革设计，具体操刀者，多半是是国家体改委。而现在的国家发改委，更多是忙着“发展”的事情。有鉴于此，在众多改革研究者中，主张国家应成立一个纵观全局、协调各方的改革主导机构，以便有效实施“顶层设计”。这个机构叫什么名字不重要，也可以是原来的体改委，但应该有一个专司改革设计和操作的机构。
理论上，在目前利益严重分化的情况下，确有必要成立一个能够超脱具体部门利益羁绊的机构来设计和主导改革进程，而根据国家体改委过去的表现，由它或类似机构来担当这样的角色，似也合适。不过，深究起来，是否真的有必要成立这样一个机构，这个机构成立后是否能发挥鼓吹者所想像的作用，还是要存疑的。
首先，无论恢复国家体改委还是设立一个新机构，从理念看，本质是对过去“全能政府”的一个迷恋，和对市场自治机制和民众探索创新精神的不信任。
其次，还存在一个改革设计者能否抵御利益集团的利益“攻关”和“对决”问题。由一个新机构来设计改革，假如其是一个弱势机构，就像当时的国家体改办一样，只能做些研究，为决策者提供一些建议，而本身没有协调、推行和实施改革的权力，那么，它提出的改革方案可能就得不到其他部门、地方乃至社会的重视，也就实施不下去。假如国家赋予其很大的权力，成为一个强势部门，它就面临着与利益集团对决的问题。$nextpage$
因为，在具体的改革设计和实施中，它所面对的必定是那些欲被“改革”的利益集团。改革者是否有能力和意愿不受其诱惑，当他们基于社会公平而提出的政策建议与利益集团有冲突时，能否抵住压力，这些都是不确定的因素。而以中国利益集团势力之强来说，改革必须有更大的决心、更大的魄力与更大的行动才行，即使新机构能够不惧压力，向高层提供基于社会利益的决策建议，但最后拍板者是高层领导。他们的改革决心才是最关键的。
所以，若要成立一个实施“顶层设计”的改革机构，这个机构本身就要认真“设计”。它不能只“务虚”，必须有实权，但实权也就带来改革设计者被收买的可能。这样，其如何“设计”改革，程序怎么走，是关门还是开门，其本身有一个怎样的约束机制，以防止利益集团对改革的干扰和利益输送，就显得非常重要。
“顶层设计”的可操作性
要使“顶层设计”在现实中具有可操作性，还关乎以下问题的解决程度：社会对中国改革要达成的目标及路径，是否有基本共识;推动改革的动力来自何处，是否充足;高层对政治改革和民主化持何态度等。
首先，看目标模式问题。“顶层设计”要解决的正是改革的目标模式及路径问题，如果把在此问题上应先达成基本共识看作是实施“顶层设计”的一个基本条件，似乎就陷入了“先有鸡还是先有蛋”的尴尬。但实际并不矛盾。这里所谓的基本共识，是指社会中多数人对改革要达成一个什么样的最终目标和路径选择有一个大致趋同的看法。如果社会对此分歧严重，又没有准备好妥协，而顶层设计者将自己所理解的目标模式和路径硬塞给社会，强行推行下去，就可能引起混乱，最终难以达致一个满意的效果，甚至可能半途而废。
其次，看改革动力问题。众所周知，目前改革难以深化的一大原因，是改革的动力趋于丧失。上世纪90年代中期前的改革之所以能够比较顺利推进，是因为当时广大民众怀抱着改善自身命运的期待，能够积极投身于改革，而且改革的实施路径确实也照顾了社会中多数人的利益，因而改革的动力非常强。但那以后，由于改革举措的偏差，利益集团攫取了改革的大部分收益，及改革进入深水区后客观上存在改革红利递减的问题，民众对改革的热情渐失。动力的消失不仅使得民众对未来的改革存有分歧，甚至导致对改革本身持负面评价，这种情况下，任何一项实质的改革都很难实施，如果强制推行只会适得其反。
最后，看政治改革问题。一定程度上讲，当前诸多棘手问题的最终解决，有赖于政治改革的推进，以及在政治民主化上找到一条适合中国国情的发展路径。中国目前各个方面的问题，其深层根源，都牵涉到政府的权力使用和人民是否真正当家作主。因此，政治改革及民主化，是各种利益和力量的大博弈。顶层改革的设计者，对政治改革和民主化持何种态度，其是否有意愿推进政改和民主化，又如何来设计还权于民的过程，允不允许大众对此有发言权，是衡量真改革还是假改革的一个标志。这是一个绕不过去的，迟早必须面对的坎，早面对比晚面对主动。
地方探索破解“顶层设计”难题
“顶层设计”在目前的中国有其必要性，但如果把“顶层设计”看成是由高层或某个部门预先制定一个未来的改革蓝图，然后按图索骥，则这样的“顶层设计”还是不搞为好。
从“顶层设计”的含义看，它虽然强调高层及其智囊在改革中的作用，但决不意味着底层就无所作为。事实上，底层或地方的探索能为“顶层设计”提供值得借鉴的经验，或者直接提供现成的方案。
从中国改革的历史看，过去30年真正有意义的改革多发生在基层和地方，大凡成功的制度创新，基本是由基层群众在实践中创造摸索出来的，农村改革是如此，国企改革是如此，政府改革也是如此。对于这一点，邓小平讲得很清楚，上层乃至中央不过是将群众创造的方法经验加工总结，变成制度或法律，在全国推行。换言之，顶层实际是被基层推着走的。之所以能形成这种局面，从发展的角度看，作为一线政府，地方政府官员尤其是基层官员和社会关联度大，在强大的发展压力面前，他们必须要有所创新来应付或者解决问题。而且，作为一线官员，他们也了解社会，同时也不缺乏解决问题的思路和方法。当然，地方政府及其官员能够这样做，也与中央政府的权力下放直接相关，正是政府间经济权力和政治权力的下放，包括财政分权，在改革开启后的十几年促成了层出不穷的地方创新和经济发展。
所以，改革方案的设计不是顶层的“专利”，地方的探索和创新亦具积极意义。为了很好地阐述这一点，再以广东顺德的大部制改革为例，略做说明。
大部制改革是中央近年力倡的一项针对政府机构和职能的改革。国务院及全国许多地方都在做，但真正取得突破，形成模式的不多，顺德是其中最亮眼的一个。2009年9月，顺德出台党政机构改革方案。根据方案，全区原有41个党政机构，按照发展规划、城乡建设、社会管理、经济建设、市场监管、群团工作、政务监察等职能“合并同类项”，职能重叠、相近的党政部门合署办公，最终精简为16个，其中党委工作部门6个，政府工作部门10个，精简幅度接近2/3。
顺德的政府机构既遵循了大部制的管理趋势和本质要求，又切合中国实际，很好地将两者结合起来，解决了很多难题，因而得到了许多专家学者的赞誉。如国家行政学院教授许耀桐就认为顺德的改革不仅妥善解决了党政关系问题，实现了以党领政、党政联动新模式;也妥善解决了权力过分集中的问题，实现了决策权、执行权、监督权的相对分离;同时还妥善解决了政府只重经济不重社会的问题，实现了从管制型政府到服务型政府的转变。
县治是中国的基础，县政改革也是奠定国家基础的改革。顺德的大部制改革，把县一级的政府机构理顺，将它推入科学化、制度化、规范化的运行轨道，这就为全国近3000个县级政府树立了榜样。在当前，县政改革也构成了政治体制改革的一个突破口。顺德的大部制改革，虽然属于行政体制改革范畴，但由于行政体制改革本身是政治体制改革的组成部分，它所进行的政府职能转变和机构设置改革，行政权力划分和制约、行政监督体制改革，行政决策体制改革，社会管理体制改革等，必然牵动和涉及政治体制建设和改革等方面，由此造成县级的全方位的政治体制改革，成为推动全面政治体制改革的现实抓手。
因此，顺德的改革被认为是“石破天惊”，具有很强的示范意义和推广价值。目前广东已决定把顺德的做法和经验在省内其他县区市复制和推行。如果有“顶层设计”的话，顺德完全可以作为县政改革的样本，在全国推行。
顺德改革告诉我们，鼓励地方探索和创新，不断为“顶层设计”积累经验，提供脚本，可以有效弥补“顶层设计”的实践不足，避免改革方案设计的空洞化;同时，地方和基层的探索与创新，也合乎市场经济的分权和自治原则，有利于充分发挥地方和基层的自主性。
现在的问题在于，与早年相比，地方的改革和探索，由于缺少来自上层的充分授权，或者没有上层权力的政治支持，不但很难把地方的改革经验上升到国家层面，从而得到推广;且对地方改革的主导者来说，其命运也面临着很大的不确定性甚至风险。原国家体改办副主任李剑阁就曾批评，目前几乎所有文件都不提基层探索，不单如此，还往往把基层的一些改革探索视为非法行为，那些改革发起者受到责难和打击。现实中不乏这样的事例。如重庆市城口县坪坝镇原党委书记魏胜多在2003年因“自作主张”尝试直选镇党委书记和镇长，而被免职并“双规”。这无疑会消解地方尤其是基层领导对改革创新的热情，导致改革丧失动力。
没有来自地方的创新及所提供的经验与教训，“顶层设计”也就会成为无源之水。从这个意义上说，必须高度重视地方的改革与探索。目前，客观而言，在繁重的发展和维稳任务面前，地方领导都在寻找改革的出路。所以，要把地方潜在的改革创新动力激发出来，上层就不能垄断改革的解释权，就需要给予地方的改革创新以法律的保护，这也就要求，“顶层设计”在为改革提供整体规范和原则的同时，应当为地方政府的改革创新创造条件，使其在符合规范的基础上，结合地方实际，大胆突破，创造不同的改革模式，共同推进中国的改革与发展大业。
(作者为香港天大研究院特约研究员)
【欢迎转载 请注明来源】
