据悉，民政部正准备推进社会组织登记管理体制改革的创新，并配合国务院社会组织办抓紧修订社会团体、民办非企业单位和基金会三个登记管理条例，这三个行政法规目前已经列入国务院今年的立法计划，但社会组织法立法工作目前还没有时间表，需要先丰富社会组织发展、管理和发挥作用的实践。民政部部长李立国在接受媒体采访时就明确指出：“广东的实践就是我们的方向”。此政策的提出立即引起了社会的广泛讨论，从此，NGO是否真的可以活动自由?社会公益组织是否能真正挣脱从前的束缚大展拳脚?未来的社会组织能否实现真正的“政策松绑”?这还是一个个值得继续深切关注的问题。
政策捆绑：历来遭遇的生存难题
在中国，NGO组织的发展历来是夹缝中求生存，尤其是自2008年汶川地震发生后，社会组织数量的迅速增加以及快速发展让社会看到了这类组织的作用和潜力，然而由于政策方面的种种限制，暴露出来的问题越来越多，也越来越深刻。据今年2月发布的《2011中国慈善捐助报告》显示，中国58.3%的捐款流入政府、慈善会及红会系统中，只有1.3%捐款到了慈善会之外的社团、民间非企业单位和福利院。而这一切，无疑和资金的匮乏有着直接的联系。民间公益组织因为不具备募捐资格，资金来源非常的有限。一些组织甚至是依靠内部成员根据自愿原则捐助管理费用，活动采取AA制。AA制的方法在短期内可以满足组织发展要求，但是时间一长，成员积极性下降，经费立即紧缺，很多组织都是依靠发起人自己补贴的。同时，由于不具备独立法人资格，得不到政府的公益项目，也得不到基金会、企业的赞助。此外，这些组织一直没有“身份证”，由于找不到挂靠单位，也无法在民政部门注册，因而无法获得合法身份，更不用提聚拢更多的爱心资金用以维系和开展公益活动了。这些限制，都来源于政策、法规上的困境。也正是如此，民间组织的发育和壮大显得缓慢。对中国公益事业有不可忽视贡献的民间公益组织正越来越边缘化，遭遇着极大的生存难题。
当然面对注册难题，也有类似的社会组织出面担任中间人角色。2006年，上海市浦东新区非营利组织发展中心(简称NPI)成立，这个被称为“公益组织孵化器”的组织，采用“政府和民间力量共同兴办、民间管理、政府和公众监督、民间受益”的模式，将处于艰难困境之中的各种民间公益团体“孵化而出”。实力弱小的民间公益组织，在“孵化器”里可以获得免费的场地、设备，对组织管理人员的培训，最重要的是，NPI将会协助被孵机构和政府主管部门沟通，促进其注册成为具有正式法律地位的民间组织。虽然有这样架桥的“中介人”出面“协调”，但对于社会组织来说，始终杯水车薪。且这样处于“庇护”之下的民间公益团体若不能独立成长，势必会一直依赖，终将不会走得很远。
不能募得资金，也没有合法身份，社会组织被捆绑得过紧过死，没有生存空间，这当中的原因还得从与社会组织与政府的关系开始谈起。
是提供温床?还是严格限制?《新闻晚报》发表评论认为：长久以来，出于善意和集中力量办大事的惯性，政府很多时候垄断了民间社会的职能。事实上，公益性的事情包括慈善，本质只能是民间行为，天然是民间的事、个人的事，最好的方式就应由私人或民间组织来做。而如果政府来做，尽管捐赠金额或许更有保证，但政府做事本身是要行政成本的，包括时间、人力和资金上的消耗，而政府的每一分钱都来自于纳税人。以慈善为例，政府去做，自愿的捐赠变成事实上或一种隐形的必须。这对公众纯洁的爱心本身会造成一定影响，而同时，捐赠渠道的单一和善款使用方面存在的问题，会进一步影响公众的热情，甚至导致一些逆反心理。尽管如此，公众的爱心和善意，在每次灾难捐款时依旧。越是如此，我们越需要从根本上解决动员式捐赠及其他方面的问题，让公众的爱心不受伤害。而民间组织、慈善组织在这方面应发挥作用。
社会组织的力量是不容小觑的，通过它可以很好的反映社会状况，它的服务领域甚至可以覆盖到社会各个方面。法国思想家，欧洲梅耶人类进步基金会及中欧论坛基金会主席皮埃尔·卡蓝默说：法国有点像中国，所有的公益管理和公益事业都被认为只有国家才是它的所有者，国家是它们唯一的载体。在欧洲，法国有过贵族制度，就是我们今天叫做NGO的这种组织，当时都是由贵族和教会去做的，而不是国王去做。等到这个机制消除以后，贵族和教会也没有势力了，后来就产生一些民间组织，他们被看成公共机构的一个外围，这点也是和中国相似的。国家知道，完全没有必要去削减民间组织的力量，因为这些力量是社会的晴雨表。法国每天可能都会有几百个这样的民间组织建立。这些协会可能都是些非常小的协会，也可以这么说，如果没有这么多协会，法国就不会有那么多的养老院、孤儿院，正是这些民间组织才使得西方社会有了最早的环境保护的意识和行动。很多民间组织所涉猎的领域越来越广，广到覆盖整个社会的各个方面。对此，《新京报》评论指出，激活社会力量搞慈善，必须要信任社会组织，要给他们更大的合法生存和发展的空间。政府对社会组织应做的是监管，而不是设限。在全国民政工作会议上，民政部部长李立国就批评有些机关和干部“不肯放权、放手让社会力量做，结果是什么都做不了、做不好”。在社会组织管理创新方面走在最前面的广东省一直倡导“放权”和“宽松”，为社会组织提供政策照顾。广东省委书记汪洋说：“有关部门要转变观念，努力成为社会公益和社会慈善发展的助推者，而不是障碍。规范社会公益组织发展，重在监管，而不是把‘人’挡在门外，这样广东的社会组织健康有序发展才有良好的空间。”现实中不少民间慈善组织，筚路蓝缕，坚韧而执着地从事慈善事业，却苦苦挣扎，它们需要政策眷顾，需要职能部门推动，否则必将行之不远。由此看来，给NGO松绑、提供政策倾斜的需求已经在全国大范围内呼之欲出。
因而，这方面的尝试在多方面被实施，社会组织的生存空间也在逐渐的“政策放宽”中不断拓展。2011年11月，广东省民政厅提出，从2012年7月1日起，除特别规定、特殊领域外，将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，社会组织直接向民政部门申请成立。这是中国首次在社会组织领域取消“双重管理”的地方改革。2012年2月1日，上海市民政局传出消息，今年上海将探索通过“自律承诺”等方式，试行社会组织直接登记管理。2012年1月31日，北京市民政局首次提出，今年，将探索研究推动社会组织业务主管单位向业务指导单位转变，工商经济类、公益慈善类、社会福利类和社会服务类四类社会组织在北京登记注册，无须再找业务主管单位，直接向民政部门申请成立。《中国青年报》就此发表评论认为，中国延续数十年的社会组织管理制度正迎来破冰期。广东、北京等地破冰尝试背后，是民政部对社会组织管理的放权。从“主管”到“指导”，简单的用词变化背后，意味着数以百万计的民间社会组织可能破解登记难这一问题。
政策松绑：一切还是未知数
放宽登记既减少了公益组织的发展限制，拓展了发展的空间，也推进中国慈善事业的发展，同时也在一定程度上减少了中央和省级民政部门的管理登记工作量。中国社会科学院社会政策研究中心副主任杨团认为，如今非公募基金会数量超过了公募基金会，如果将管理登记权限都放在中央和省级民政部门，工作量实在太大。一旦下放权力，非公募基金会能更快捷更方便地登记，这有利于非公募基金会的发展。然而，喜忧参半的考虑也不是没有，《公益时报》就曾刊载评论认为，对于北京创新社会组织管理，实行门槛更低，监管更严的措施，公益领域专家大都表态这是很好的突破性的制度创新，值得向全国推广。但也对在实际操作中政策是否能真正落实感到担忧。北京大学政府管理学院教授田凯表示：“民政部门放开社会组织登记，税务部门对于在民政部门已经获得免税资格的社会组织是不是认可?政策的出台需要涉及到其他职能部门的协调和权力的配置。”
虽说放宽登记政策，如前者之担忧，当中所涉及的种种职能部门新的调整是否能及时跟上步骤?是否能真正落实?应该是“道阻且长”的。中国社会工作教育协会秘书长史柏年说，对于北京社会组织管理创新是否会落到实处的担心是有道理的，因为从中国的情况来讲，政府过去工作的惯性，还是习惯于直接提供服务，怕社会组织过多参与会减弱政府控制管理的能力。所以如果创新只是引进一些概念，赶个时髦赶个风头，而无法从根本上认识到社会组织在社会建设中有不可替代的作用，创新就难免会流于形式。要真正创新，政府必须从思想上认识到这件事情的重要性，政府不能自己既当裁判员又当运动员，只有裁判员和运动员分开，政府应负责任地去扶持这类组织的发展，弥补政府在某些领域的空白和不足，才能使创新真正落到实处。北京市残联社会办负责人就表示：“残疾人社会组织的登记转型，有些区县进行得非常好，有些确实不行。”而且主管单位和社会组织应当承担同样重量的责任。“我们特别说明，社会组织是有独立法人的单位，主管单位尽责后，如果社会组织仍出了问题，法律责任是由社会组织来独立承担的。”北京大学非营利组织法研究中心主任金锦萍说，下放非公募基金会审批权，应该被看做政府对于民间慈善事业松绑的一个举措，但国内公益慈善环境的改善不可能一蹴而就，还需要其他配套措施。北京大学政府管理学院田凯教授说，这四种类型都是能够提供公共社会领域服务的社会组织，没有政治敏感性，也没有其他权利的诉求，施行分类登记管理既缓解了政府在公共服务供给不足的压力，又满足了社会的需求。“这种分类管理是多年来学者所一直倡导的，这次政府能够采纳分类管理的建议很不容易。”
终归说来，这始终是一个好的开头，即使中间障碍重重，但这条道路至少有了起点。中山大学公民与社会发展研究中心主任曲栋仍然给了乐观的评价：“国内NGO正在经历最好的阶段”。
(作者为中国青年政治学院社会工作学院研究生)
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