“改革开放是决定中国前途命运的正确抉择”，2012年政府工作报告对改革的这一评判，从中国30余年改革发展的历程来看，是非常贴切和恰当的。
本届政府任期最后一年召开的这次两会，相对历届两会，一个最突出的特点，就是重新奏响了改革的旋律。之所以说“重新奏响”，是因为近年的两会虽然也会进行改革的宣示和部署，但很难变成实际的行动。不仅如此，民间对改革也有些谈虎色变的味道，导致改革的正当性大大削弱，这是改革在近年难以推行的一个背景或者原因。
两会召开前，借着邓小平南方谈话发表20周年的纪念时机，主流舆论将民间被污名化的改革形象成功地扭转过来，成为这一阶段最强音。温总理代表国务院所作的政府工作报告，回应社会对改革的呼吁，70次提到改革，强调“尊重群众首创精神，大胆探索，以更大决心和勇气继续全面推进经济体制、政治体制等各项改革，破解发展难题。”
两会对改革的点睛之笔，自然是温家宝总理的答记者问，温以他一贯的坦率和对改革的执着回答了外媒关于政治体制改革的提问。他毫不掩饰对改革停滞不前的忧虑，指出“现在改革到了攻坚阶段，没有政治体制改革的成功，经济体制改革不可能进行到底，已经取得的改革和建设成果还有可能得而复失，社会上新产生的问题也不能从根本上得到解决”，并直言不讳，没有政治改革，不实行民主，文革有可能重来。
当然，温也深知改革之难，认为改革若要成功，“必须有人民的觉醒、人民的支持、人民的积极性和创造精神”，但“在中国这样有13亿人口的大国，又必须从国情出发，循序渐进地建立社会主义民主政治”。温还特别强调，要解决诸如分配不公、诚信缺失、贪污腐败等问题，需要进行党和国家领导制度的改革，这是中国领导人近十几年来刻意回避的一个核心问题。
2012年的两会让人们看到了中国政府推行改革之坚强决心，由此可能使得原本因为十八大的召开而变得有些保守的2012年成为一个改革之年。然而，光有改革决心是不够的，重要的还须如温所言，应从国情出发，循序渐进设计改革的路径。
从这一角度看，下一阶段的改革宜分两个阶段推进，即对最近的一两年而言，改革应以消除影响和阻碍经济增长的因素为主，目的是为保增长;中长期则侧重于政治体制改革，特别是温总理强调的党和国家领导制度的改革。
由于全球金融危机还在深化，各国政府的首要任务是促进经济从危机中复苏，因此，中国政府的改革任务，重点也应放在如何通过改革，更好地实现经济增长上。
强调改革为经济增长服务，原因还在于，对中国这样一个人口众多、贫富差距显著、脱贫任务仍很繁重，以及基本公共服务还处于低水平的国家而言，发展是硬道理，至少在未来的若干年里依然正确。而要发展，就要求经济必须有一定的增速。虽然中国如今身为全球第二大经济体，不必刻意追求过高的经济增长，但鉴于就业、普及普惠和均等的公共服务，以及发展和壮大中小企业和民间经济的需要，经济增长过低也不行，过低不但会产生很多严重的经济与社会问题，也不利于经济转型。因此，改革就是要在保增长前提下，革除掉那些影响和阻碍经济增长的体制机制因素。
事实上，从2012年政府工作报告对今年改革的重点任务所作的部署来看，也隐含着政府的此一意图。报告提出了六方面的改革任务，分别是：深化财税金融体制改革、推动多种所有制经济共同发展、深化价格改革、深化收入分配制度改革、积极稳妥推进事业单位分类改革、加快推进政府改革。同时，报告也对当前和今后一段时期改革的重点领域和关键环节作了阐述，它们是：进一步转变政府职能，完善宏观调控体系，理顺政府与市场的关系，更好地发挥市场配置资源的基础性作用;推进财税体制改革，理顺中央与地方及地方各级政府间财政分配关系，更好地调动中央和地方两个积极性;深化土地、户籍、公共服务改革，理顺城市与农村的关系，推动工业化、城镇化和农业现代化协调发展;推进社会事业、收入分配等改革，理顺经济与社会发展的关系，有效保障社会公平正义;推进依法行政和社会管理创新，理顺政府与公民和社会组织的关系，建设服务、责任、法治、廉洁政府。可见，报告对改革的部署还是主要围绕经济和社会领域的一些突出和紧迫问题进行。
要实现稳定的经济增长，过去中国政府常采用的手段，一靠出口，二靠政府举债和公共支出。但在当前金融危机时期，扩张出口之路基本堵死，政府举债和公共支出虽然还有一定提升空间，然而其负面效应已越来越大。原因在于，在经济发展方式未有根本改变前，投资对经济增长的拉动作用已发挥到极致，再用政府大规模刺激的方式确保经济增长，效果非常有限，这也是去年下半年经济增长出现下行的主要原因。因此，在投资刺激效应递减的情形下，要想确保经济有一定增速，只能采取一些其他的非常手段和政策。但任何政策工具和手段的运用，都是有成本的，如不能及时化解这些成本，非常规的政策和手段使用时间越长，或程度越重，其代价也就越大。
所以，这就提出了一个改革的任务。一方面，通过改革，化解实施非常规手段和措施对社会带来的额外成本和代价;另一方面，通过改革，把经济体制中所固有的影响或阻碍经济发展的因素消除，激活经济增长的内在动力。$nextpage$
从中国社会的实际情形来看，以下一些改革对激活经济增长的内在动力效果显著：
一是松绑民间投资，让民间经济进入各种垄断行业和服务业，促进民间经济的大发展;二是应有针对中小微企业的一揽子扶持政策，缓解中小微企业面临的融资难、用工荒和高成本的生存困境;三是推进垄断行业和国有企业的产权和治理结构改革，收缩国有经济的规模，提升国有经济的效率;四是改革分税制，完善税制结构，扩大增值税试点改革，改善中央与地方的财权与事权不匹配状况;五是开放金融，构建平等使用信贷资源的融资环境，促进民间资本发展面向中小微企业的中小型金融机构;六是出台收入分配改革方案，改革和完善收入分配体制，缩小收入分配差距，为共同富裕奠定基础;七是大力发展民间组织，特别是面向各类企业和微观经济主体及社会服务的组织，让民间组织替代政府的部分职能，提供公共服务。当然，所有这些改革要想顺利推进，都离不开政府的放权。所以，最后一个方面是大力削减政府对行业准入和资产价格的审批与管制，并减少政府对各类经济和市场活动的干预。
保增长下的改革虽然着眼于经济增长，且重点围绕着经济进行，但是，从长期角度看，减少那些影响甚至阻碍经济增长的体制机制因素，尤其是政府管制的改革，事实上也在为长期的可持续发展打下制度基础。
当然，要想使中国在未来的国家竞争中胜出，改革就不仅仅是经济改革，而必定是一个包含经济改革、社会改革、文化改革和政治改革在内的全面的总体的改革。到目前为止，过去30余年改革的主导方面，是经济改革，未来经济改革依然会是一个重要方面，但是，改革若要全面推进，肯定要超越经济的层面，而深入到社会、文化和政治领域，并且在未来若干年，以后者为主导。
这里就有一个改革目标的确定问题。总体改革的目标是什么，这个应该搞清楚。就此而言，下一阶段的改革必须进行顶层设计。需要指出的是，在确定改革目标时，尽管应该坚持社会主义的价值导向，然而，它不应与人类已有的并被实践证明为成功的发展模式相悖。换言之，经济的私有化或自由化、政治的民主化、社会的组织化、结构的中产化、个体的公民化，应是中国改革最终要实现的目标。
当然，为这个目标，手段和路径可以带有中国特色，体现中国国情，而且也应当如此，形成在追求自由、民主、宪政和法治道路上的中国模式。简言之，目标和价值可以是人类共通的，但发展道路必须是中国的。只有这样，中国的改革对人类才有意义。
要实现改革的目标，从中国的情况看，关键是改革政府。
如果说，中国和多数国家一个最大的不同，就是中国基于历史文化传统和现实，有一个强大的政府。这个政府既是维系中国统一和经济增长的主要因素，同时，也给中国造成了多方面的后果，而且越到后面，后果越严重。因而，需要对中国政府进行改革。
实事求是地说，自上世纪70年代末实行改革始，中国就在着手政府的改革。若没有政府将垄断的权力向社会和微观经济主体开放，是不可能有经济高增长的。从此角度看，政府改革的力度其实还很大，尤其在早期。但在肯定政府改革有所进步的同时，也要看到，政府的变革远远不能适应经济发展的要求和人们权益意识日益提高的现实。特别是最近十余年来，政府改革基于利益的博弈基本停滞不前，甚至还有回归旧体制的迹象。一个最明显的表现就是政府强化了其经济职能和对市场的干预。
中国各级政府是通过以下几种方式来干预企业、市场和个体经济活动的，以实现自己的政策意图：一是国有企业，尤其是中央企业;二是行政许可和管制;三是政府直接投资。这几方面近几年都有强化。这就需要政府从经济活动中退出，还利于民，回归其正常职能。但政府并未这么做，相反，还在扩张自己的权力和利益，原因在于两点：一是改革向深水区推进后，遇到的既得利益阻力骤然加大;二是由部门主导的改革缺乏顶层设计，排斥公众参与，并沾染了部门利益和色彩，从而使得政府的职能迟迟转变不过来。
为什么改革会由部门主导?关键在于作为政府的领导体制，尤其是党和国家的领导制度，几乎没有被触动。中国各级政府领导人的权力是不受实质的监督和制约的，这一问题，在邓小平时代，就非常突出，邓小平当年在设想改革党和国家的领导制度时，曾把领导人尤其是一把手的权力过大，看作是党和国家领导制度的“总病根”，把解决一把手过大的权力，作为党和国家领导制度改革的中心任务来抓。
客观而言，中国政府在权力监督方面启动了一些改革，如建立集体领导制度和退休制度，实行公务员体制，加强了人大对政府的监督，完善了多党合作制度，加强了基层民主建设等等，但对这个“总病根”并未有多少触动，甚至在一定程度上还有强化。尤其是随着经济的发展，社会可交换的资源和利益越来越多，官员特别是领导人手中的权力也就越来越重要。
领导人的权力过大，必然会使得完善的民主监督制度难以形成。因为民主监督是以权力的合理划分为前提，以不同权力的互相制约为基础，而领导人的个人集权，会使得监督失去分权制衡的基础，造成权力的授受关系不顺、模糊甚至颠倒。所以，政府改革的重点虽是转变职能，实质却是限制政府权力，尤其是领导人的权力。这就需要在党和政府内部形成一个分权制衡体制;同时，在政府自身丧失改革动力的前提下，需要引进外部力量，依靠社会推动政府去改革，为此，就提出了一个向社会开放权力空间，让渡权力的问题。
显然，不适时启动社会改革和政治改革，是不行的，而社会和政治改革的内容，包括一定的言论和结社自由、竞争性选举机制，及与之配套的弹劾罢免制度，此外还有明确的任期制、财产公示制和严格的离退休制度等。这些制度建立起来并得到严格执行，可以断言，领导干部过大的权力局面会被有效抑制，民权会有效伸张，从而，确保改革最终成功。
(作者为香港天大研究院特约研究员)
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