9月19日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过《中华人民共和国精神卫生法(草案)》(下称草案)，据称历时26年的《精神卫生法》最快有望在年内出台。
此前，6月10日，草案由国务院法制办公布，并开始向社会各界广泛征求意见;7月10日，草案结束征求意见程序，标志着中国精神病人收治工作即将迈入法制轨道。这部法律草案以平均“两年一稿”的速度修改了10余次，历经26年审议才得以面世，这在中国的立法进程中实属罕见，公众在关注如何对精神病人实施救治的同时，更加关注正常人被当作精神病人强行收治的问题。
草案对精神障碍的诊断和住院治疗、预防和康复、救助以及严重精神障碍患者的管理等作了规定，并对故意将非精神障碍患者作为精神障碍患者送入医疗机构，而医疗机构未以精神健康状况为依据将就诊者诊断为精神障碍患者或司法鉴定人出具虚假鉴定意见等行为，设定了严格的法律责任。
专家认为，地方法规及现行法律设计存缺陷，无精神卫生方面的立法规范，长期经费投入不足等，是中国目前精神病收治乱局存在的主要原因。
现行精神病收治制度存缺陷
数据显示，中国各类精神病患者在1亿人以上，其中重性精神病患者超过1600万，70%的重度精神病患者得不到治疗，他们或被家人监护，或流落街头，成为家庭和社会的沉重负担，有些甚至危及家人、社会和自身安全;另一方面，正常人却因社会纠纷乃至家庭矛盾而被送入精神病院，“被精神病”威胁到个体安全，也因此成为社会关注热点。
今年5月12日，南京市六合法院城东法庭开庭审理精神病患者杨某杀人案，被害者是杨某的婶婶，事发后，精神病司法鉴定显示，杨某属于短暂性精神障碍，作案时不具刑事责任能力，调查发现，杨某的父亲也患有精神分裂症，因家庭贫困，父子俩没有得到有效医治。与杨某杀亲案形成对比的是，武汉“徐武事件”正在上演，“被精神病”成为舆论热点，而一些上访者称被强送精神病院的事也时有发生。
“该治疗的进不去，不该进去的却被强制收治。”中国社会科学院研究员、精神卫生立法研究者刘白驹认为，有此乱象的一个重要原因是，立法滞后和相关法律存在缺陷。
长期无法可依
北京地平线律师事务所深圳分所律师黄雪涛认为，对患者家庭形成负担的不仅是医疗费用，很多家庭都缺乏必要的医护知识，也没有充足的时间。据报道，江苏泰州朱家虎患病后花费八、九万治疗没有效果，家里负担不起继续治疗的费用，而朱家虎是个“武疯子”，发病时会惹事伤人，妻子只好将他锁进铁笼。刘白驹认为，对精神障碍患者的救助，需要家庭、社会和政府共同努力。
全国人大教科文卫委员会委员、国务院参事马力说，世界上有3/4的国家已有精神卫生立法，非洲一些欠发达国家59%也已立法，中国自1985年启动相关立法工作，但因种种原因，精神卫生立法进展非常缓慢。
2000年，卫生部、民政部、全国残联、全国妇联重新将此法草案提出来讨论，2007年，全国人大教科文卫委员会人口卫生体育室主任宋森发文呼吁加快立法进程，在医药卫生领域，与精神卫生相关议案的数量仅次于食品安全卫生法。2009年，精神卫生法征求意见稿终于出台，并列入当年全国人大常委会立法规划，舆论曾预计“年内通过”，如今两年已过，仍未通过。
刘白驹说，从立法过程来看，精神卫生法26年难产的一个重要原因，是难以规定国家、政府在救助精神障碍患者方面的责任和力度。他介绍，早期因国力不足，这个问题突出，但随着经济发展，这个问题已经不算是很大的难题。精神卫生法第三次征求意见稿明确了政府在精神卫生防治方面的责任，特别是明确对经济困难的精神障碍患者的救助，“这是一个很大的进步”。
社会救助不足，家庭责任过重
去年7月3日，吉林梨树县农民白小涛杀死了患精神病的妻子。白小涛称，妻子十多年来看病花费巨大，却没有好转，发病时会拿刀砍人，还多次要摔死儿子，女儿吓得不敢回家。
“如果能够及早得到(入院)治疗，或许就能避免悲剧的发生。”黄雪涛律师表示，通过对100多个案例和300多篇新闻报道分析，她归纳出这些病人的共性是：家庭监护责任过重，社会救助严重不足。精神病治疗周期长、易复发，有些患者需要终生服药，这对于很多家庭来说都是十分沉重的负担。
卫生部公布的全国注册精神科医师16383名，平均每10万人拥有1.26名，全球平均数字是3.96名。据世界卫生组织研究数据，中国精神病发病率占所有疾病发病率总数的20%，是世界平均发病率的两倍。
与高发病率、低治疗率形成对比的是经费投入过少。广东省精神卫生研究所所长贾福军2009年接受媒体采访时说，广东有精神病患者1500万，其中150万属于重性，住院治疗的患者只有20%～30%。经测算，广东省要解决精神病患者看病问题，需在3至5年内投入30亿，但实际上每年投入只有1500万。$nextpage$
“已犯案者”的收治缺陷
专家认为，对于具有暴力倾向的精神病患者的收治，现行法律中的制度设计仍存有缺陷。广东化州市文楼镇刘亚林是一位精神分裂症患者，2009年之前，他在老家先后将两个老人杀害分尸，警方抓走刘亚林后，因其精神分裂症又将其释放。据了解，刘亚林无配偶、子女，父母年事已高，警方只好将其交由53岁的哥哥看管，哥哥在海口将他丢下，刘亚林随后将一名8岁女童杀害碎尸，这一次，政府仍然没有对其实施强制医疗，海口警方又将刘亚林交由其兄，并要求他写下保证书严加看管。
刘白驹认为对具有杀人、伤害、放火、强奸等严重危害行为的精神病人，一律应由政府强制医疗，而不是含糊其辞的“必要的时候”，他建议刑法对此做相应修改。
精神卫生法主要是规范对精神障碍患者的治疗和救助，同时也通过法定程序预防精神病人对社会造成危害，通俗地理解就是针对“还没有犯罪的精神病人”。像刘亚林这样已触犯刑法，但又“不负刑事责任的精神病犯罪人”，该如何看管治疗?刑法规定：“应当责令家属或监护人严加看管和医疗，在必要的时候，由政府强制医疗。”
刘白驹认为这种制度设计具有先天缺陷，政府只是“在必要的时候”实施强制医疗，而相关法律却并未解释什么时候才是“必要的时候”，在实践中执行结果相差很大。这类具有暴力倾向的精神病人通常病情比较严重，家属或监护人很难看管，而囿于精力和财力，家属或监护人也难长期承担看管或住院医疗的责任，此外，法律未明确规定家属或监护人若不履行义务，应承担什么责任。
“非自愿住院治疗”被滥用
长期无法可依导致“非自愿住院治疗”被滥用，“被精神病”现象时有发生。刘白驹说，精神障碍治疗应遵循自愿原则，不过并非绝对，在特别情况下，可实施非自愿住院治疗，这是各国精神卫生法的共同态度，但必须依法进行，精神卫生法应当明确规定标准、程序、社会监督和司法救济。
根据中国立法法，对限制人身自由的强制措施的事项，只能由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定法律，但国内精神医学界有另一种观点，认为有些精神病患者已经丧失认知能力，听任本人拒绝住院，可能贻误治疗，对他们实行“非自愿住院治疗”，是医学问题。
刘白驹说，目前中国实际存在的“非自愿住院治疗”缺乏法律依据，就全国而言，主要依据是卫生部在2001年11月23日发出的《关于加强对精神病院管理的通知》的附件《精神病人入院收治指征》，该指征列举了5类，其中第2类是“拒绝接受治疗或门诊治疗困难者”，刘白驹认为这很荒唐，一个正常人如果被强行送去住院治疗，他当然要拒绝。
黄雪涛律师说，近年来频繁出现的“被精神病”案例，都是因为“非自愿住院治疗”被滥用了，精神病院常说的有些精神病人没有行为能力，不能自主决定是否住院治疗的观点，中国立法实际上已经为行为能力的判断规定了法定程序。民事诉讼法规定：认定精神病人无行为能力或限制行为能力的案件，需由精神病人的近亲属或者其他利害关系人提出书面申请，由法院经审理后裁定。但在精神病人的实际收治中，精神科医生却僭越了法律，成为决定一个人有无行为能力的主体。
正是由于各方争论不止，精神卫生法迟迟难以出台，马力说，这其间既有部门间的协调，也有各利益集团间的博弈。
在中国，如何成为“被精神病”?
“危险性标准”未确立
北京大学第六医院副院长唐宏宇告诉记者，中国非自愿住院的比例明显高于发达国家，曾高达70%以上，“和其他病人不一样，正常人得了病会想尽办法治疗，但精神病人的特点是，他们往往不承认自己有病，拒绝寻求治疗，这在医学上被称为‘自知力’的丧失。”
正因为精神疾病的这一特点，在医学专家眼中，一定程度的强制是必要的，支持强制的另外一个医学理由是，临床经验已经证明，对精神疾病的早期干预能够阻止患者病情的进一步恶化。对强制入院遭遇的质疑让一位医生愤愤不平：“是不是我们就一直等着，等到患者杀人，或者自杀才送到医院?”
但这个观点无法说服律师和法学专家。黄雪涛律师2008年主笔撰写的《中国精神病收治制度法律分析报告》，其中列举了中国精神病收治制度的八宗罪，前4条均与强制收治有关，包括“强制收治没有门槛，包括轻微精神病人、疑似精神病人在内的所有人都可以被收治”，“强制收治没有程序规范，医院可以在从未见过当事人、从未作出诊断的情况下，派人将当事人用‘绑架’的方式收治”，“否认个人拒绝住院的权利”和“不经法定程序推定监护人”。
针对上述情况，黄雪涛等律师推崇的入院标准，是国际社会通行的“危险性标准”，即“有伤害自己或他人的行为或危险”。
此次草案中规定，“疑似精神障碍患者发生或者将要发生伤害自身、危害公共安全或者他人人身安全、扰乱公共秩序行为的，其监护人、近亲属、所在单位、村民委员会或者居民委员会、当地公安机关应当立即予以制止，其监护人、近亲属并应当将其送往医疗机构进行精神障碍诊断。其中，有严重危害公共安全或者他人人身安全行为的，由当地公安机关将其送往医疗机构进行精神障碍诊断，并通知其监护人、近亲属。”
权力被滥用
因为“被精神病”事件日益增多，病人或疑似病人的维权意识增强，一些医院和医生总结出“个性化”的诊断程序。广东湛江市第三人民医院医生钟古华告诉记者，为了防止“被精神病”的发生，他的方法是：“如果是妻子送来丈夫，我就要求他的兄弟或父亲一定要到场;如果是丈夫送来妻子，我就要求她的娘家人过来，必须大家意见一致，才能收治住院。”
不同于临床医学的高度发展，现代精神病学只有短短100多年的历史，同时由于临床常见的多数精神疾病，到目前为止都无法找到病因学上的确切证据，实验室检查、影像学、病理学等诊断方法无用武之地，而主要依靠医生对患者进行精神检查，结合家属提供病史进行诊断，故其医学属性始终遭受质疑，甚至有人戏言，“想说你是精神病你就是精神病”。
对于“被精神病”现象，有专家分析，中国精神病院和精神科医生的逐利冲动也是原因之一，不过，唐宏宇对此予以否认，“目前，大量真正的精神病人没有办法住进医院，医生如果要逐利，是不是应该想办法将他们收治进医院，而不是将正常人收治入院?何况，‘被精神病’案例充其量只是万分之一不到的个案，难道医生要靠这万分之一挣钱吗?”$nextpage$
但是精神病学专家很少提及的一个事实是，精神病院常常难以摆脱政治力量的左右。一位法律界人士指出，精神病专家“误诊”病人背后，除了利益瓜葛，往往是由于某种政治压力，一些地方当局出于维稳需要，将精神病院作为维稳工具，精神科医生也被迫成为制造精神病人的工具，近年来媒体披露的多起“被精神病”案件中，多数属于此种情形。
基于种种现实，尽管对于“被精神病”的观点分歧巨大，精神科医生也和法学者一样，希望“建立一个严谨、细致、操作性好的非自愿住院制度”。本次草案设置了初诊、复诊、精神司法鉴定的诊断程序，但在法学界人士看来还远远不够，他们主张程序司法化。
“精神障碍的认定，涉及公民的基本权利，尤其涉及人身自由、生命健康，所以用司法的正当程序来解决这个问题非常必要。”中央财经大学法学院副院长李轩说，“我主张精神障碍的认定，以及精神障碍者的强制住院或者非住院治疗，都应当实行严格的司法化和去行政化。”
“任何权力都会被滥用，”东南大学法学院教授戴庆康说，“我们需要通过正当的程序来解决两个问题：第一，他是否有精神病;第二，他的精神病是否严重到必须强制住院。对此，司法部门应该提供一个辩论的平台。”许多精神医学专家持有同样观点，他们认为，应划清诊断和收治的权限，一个人是否患有精神障碍，应该由医生从专业的医学角度进行诊断，而对非自愿治疗，则由司法裁定。
而早在2007年，北京安定医院罗小年教授向卫生部法规司提出：赋予精神科医生司法权，是精神科医生难以承受的，国外立法中，提请对患者实行非自愿住院治疗的不是精神科医生。不过，唐宏宇提出了一个现实问题：“我也希望这么做，可在中国现阶段基本不可能实现，仅仅是我们医院，每天入院的病人近10个，如果全中国的精神病院每收治一个病人都要像美国那样司法前置，中国的法官忙得过来吗?”
据了解，《精神卫生法》2009年征求意见稿时曾设想：由患者、家属、律师和法官共同组成一个独立审核委员会，以解决司法前置可能导致病人无法及时治疗的问题，但这个建议并未出现在此次草案中，究其原因，一位精神病专家坦言：“委员会的费用由谁来承担?”
强制治疗歧路
一切治疗手段对病人个体都是尝试，如果背离了精神病人权益，治疗将走入迷途，无论药物治疗还是电疗，在精神疾病的治疗过程中，病人的权益长期被忽视甚至侵犯。如果说，在精神疾病的收治乱象中，“收”的问题是医学和法学的博弈，那么“治”更多的是医学技术及医学伦理的问题。
1996年世界精神病学会通过的《马德里宣言》，是适用于世界范围的精神科医师的工作伦理标准，其中，就治疗而言，宣言确立了“治疗必须始终符合患者的最大利益”的职业伦理。2010年9月1日，包括律师、大学教授、社会工作者、公共卫生工作者以及滥用精神病医学受害者共17名人士，向“2010年世界精神病学协会国际大会”主办方之一的中华医学会精神病学分会，以及19位业内参会专家发出呼吁，要求尽快落实世界精神病学会关于职业伦理标准的《马德里宣言》，填补中国精神科医师职业伦理空白，消除精神病学被滥用现象。
然而，由于长期以来的制度缺失，中国精神医学界并未给公众呈现清晰的伦理特征。一方面，由于在精神卫生领域财政投入严重不足，医院和医生出于经济效益的考虑，很多时候难以抵制商业化的诱惑;另一方面，医院和医生还要面对来自政治力量的干扰，参与制造“被精神病”事件。
关于治疗，草案第39条提出，“可以对自愿治疗的精神障碍患者实施精神外科手术”，这引起了精神卫生学界的强烈反对。唐宏宇说，“强烈建议删除草案第39条以及相关的第40条，国际伦理准则不允许做精神外科手术，只能在实验状态下做。”中南大学湘雅二医院卫生研究所教授王小平则提出，草案对“外科手术”作了规定，等于将医学伦理上还有争议的治疗方式合法化，因此，允许“精神外科手术”不应该在法律中提出。
曾在日本进修精神疾病博士课程的吴娟说：“没有法律约束，患者的权益得不到保障，不管是药物成瘾还是滥用电疗等手段，都是医药利益集团在利用各种方式依靠精神疾病牟利。”
北京回龙观医院副院长王绍礼表示，“这部法律如果出台，家属的责任就会更重。”北京海淀区精神卫生防治院院长王诚认为，立法争议集中在收治程序，某种程度上只是关注了“枝节问题”，他主张应关注更加宏观的问题，核心是：精神病人的照顾是仍要延续以家庭为主的模式，还是应该充分发挥社会力量，实现从家庭照料向社会照料的转变?
财政投入严重不足，70%左右的精神障碍患者没有接受有效治疗。黄雪涛律师主笔的《中国精神病收治制度法律分析报告》披露，在经济相对发达的广东省，仍有7个地级市没有地市级精神病院，与此同时，在国家与家庭之间，社会力量更是一片空白。
上海市精神卫生中心副院长谢斌指出，西方成规模的社会服务历史自工业革命以后就已蓬勃兴起，自20世纪60年代以来，大多数欧美国家更把精神卫生服务的重心全面转移到了“以社区为基础”，即使患者流落街头，其照料也只是社会的责任，而非家庭的义务，美国精神卫生专业社会工作者人数，在2004年已超过11万，而中国目前专业从事精神卫生的社会工作者人数不到100名。
“被精神病”案例折射制度性怪圈
在黄雪涛律师的研究中，中国精神病收治的混乱局面分为两个方面，“该收治的不收治”与“不该收治的却被收治”。“该收治的不收治”，主要问题在于家庭监护责任过重，社会救助严重不足、财政投入严重不足;凸显法律制度的问题则主要体现在“不该收治的却被收治”，即所谓的“被精神病”，这也是报告的重点。
根据报告的研究，“被精神病”陷入了一个十足的怪圈：不该收治的个人可能被轻而易举地送进精神病院进行隔离治疗，出院时却遵循“谁送来，谁接走”的原则，医院只对支付医疗费的人负责，住院期间没有任何纠错机制，投诉、申诉、起诉皆无门，一旦被收治，无论当事人如何抗议，也没有第三方机构来处理异议。
同时，出院后，司法救济失灵。试图通过诉讼来维护个人权利的当事人面临重重困境，要么被否认诉讼行为能力，诉权被彻底剥夺，要么误入“医疗纠纷”陷阱，在“有没有病”的问题上进行拉锯战，忽视了收治程序上的不规范，即使经过多年抗争，最终胜诉的当事人往往只能得到极低的精神损害赔偿。
这是大多数“被精神病”者面临的一个万劫不复的“制度性怪圈”，朱金红就是一个典型注脚。据媒体报道，2010年3月，朱金红被自己的母亲唐美兰带人将其绑到江苏省南通市第四人民医院接受住院治疗。然而，除了个人讲述，唐美兰几乎没有其他论据来证明女儿有病，根据媒体记者所掌握的线索，第四人民医院并未出示过任何可以证明朱金红有病的有力证据，在一份入院诊断书上，一些诸如影像学、实验室检测、心理量表测评之类的硬性数据全部缺失，唯一的依据就是唐美兰提供的“4年精神病史”。
南通市第四人民医院院长张兵在接受媒体采访时说，朱金红不能出院最大的障碍是其母亲拒绝接女儿出院。这样的“死结”，都源于一个“行规”，那就是只有监护人可以将精神病患者接出院。
被送入医院的朱金红心急如焚，她在院中找机会向朋友、同学求救，求救信引起社会关注，媒体对此作了采访报道，引起很大反响。许多热心人士呼吁医院放人，有关部门就如何放人问题多次召开由人大、政法委、法院、妇联等部门参加的协调会，但是所有努力都输给了精神病院的行业规则：“谁送来，谁接走。”就连其他人能否去医院探视朱金红，都“必须得到朱金红监护人的同意”，因此，医院坚持只要唐美兰不同意，其他任何人来都不能接朱金红出院，也无权探视。
迫于巨大的社会压力，医院向唐美兰发出律师函，要求她“履行监护人的职责和义务，尽快来为朱金红办理出院手续”，但唐美兰拒收律师函，医院称将把律师函陆续投向朱金红的父亲、两个姐姐，并称如果亲属都拒绝履行职责，朱金红所在的街道办将成为她的“监护人”。后来，唐美兰突然同意接女儿出院，此后，朱金红却被软禁在家中，护照、身份证、银行卡等重要证件都被唐美兰控制，一直到后来被网友救出。$nextpage$
朱金红逃离医院后还未走到诉讼这一步，但是更多走到诉讼的人都遭到了惨败。江津姑娘小玫起诉曾强制收治她的医院，奔波两年都无法立案，该案被媒体报道后才被法院受理;广州千万富翁何锦荣于2006年向广州市荔湾区法院起诉广州脑科医院，案件围绕着“被送治时何锦荣究竟有没有精神病”展开，拖延至今，未有结果。
对于造成精神病制度缺陷的原因，研究报告分析认为，长期以来中国形成的现实特点是，绝大多数精神病人由家人负责看管和医疗，而且立法不断强化家庭责任，用“医疗看护”制度将这种责任推到极致。因此，当家人出于利益冲突将当事人送进精神病院时，当事人就丧失了话语权，成为任人宰割的对象，而“医疗看护”制度完全没有防范错误和纠正错误的能力。
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近年来被媒体披露的多起正常人被非法收治至精神病院的案例，其中有的人从上世纪90年代起的十余年一直被关押在精神病院，有的人甚至最终在精神病院离世。
陈国明
45岁的陈国明是福建省邵武市一家金店的老板，被妻子等人强行送入精神病院后第3天，名下100多万元股票被套现，随后，店内所有珠宝黄金被一卷而空，14岁的儿子被带走，56天之后，走出精神病院的陈国明，已经是人财两空。
陈国明回忆说，自己从入院到出院，7天时间，除了用些云南白药，没有用过治疗精神疾病的药物。陈国明入院后，姐姐陈芳向邵武市公安局报案，警方介入后，将陈国明送到福建省福州神经精神病防治医院进行精神病鉴定，医院诊断结果为：“目前无精神病性症状。头面部软组织挫伤。”
福建省福州神经精神病防治医院在书面通知其妻子办理出院手续仍不办理的情况下，最终允许陈芳办理了出院手续。
郭元荣
据媒体报道，郭元荣因反复多次举报单位领导受贿，被公安局以“精神分裂症”为由关进精神病院，家属屡次欲将其接回家，均未获成功，导致郭元荣被关14年，直到今年年初有人策划“女子卖身救父”，网上发帖营救，引起媒体关注，随后郭元荣迅速被释放。
徐武
2003年因不满“同工不同酬”问题，徐武将工作单位告上法庭，败诉后上访多年，2006年12月至2011年4月被强制接受精神病治疗4年多，2011年4月，在逃脱后8天，被原单位人员强行带走再度进行“精神病”收押治疗。
陈淼盛
原为中石化员工，因行为偶有异常，被单位领导多次逼迫下岗、退休，自1995年10月被单位强制送进精神病院，至2008年猝死，共13年。
徐林东
1997年开始为他人维权进京上访，2003年被河南漯河市大刘镇政府强行送至河南驻马店市精神病院长达6年半。
金汉艳、金汉琴姐妹
因毕业分配问题多次向相关部门反映申诉，自2004年4月起，先后十多次到武汉、北京上访。2005年两人被处劳教一年零九个月，2009年9月两人被湖北省郧西县政府部门以“精神病”为由分别送到十堰市红十字医院精神病科和毛尖医院强制“治疗”，至2010年4月被释放，共被关押210天。
朱金红
因与母亲发生房产纠纷，被其母宣称有精神病，2010年3月在南通被家人“绑架”后被强行送到南通市第四人民医院收治半年。
周鸣德
因其母2003年在上海华山医院就医后瘫痪，索赔无果，上访多年，2008年4月在家人要求下被上海市精神卫生中心强行收治67天。
彭宝泉
因反映领导问题，先后下岗、坐牢，2010年4月9日因拍摄了几张群众上访的照片后被送进派出所，被湖北省十堰市公安机关送进精神病医院关押3天后，迫于舆论压力被释放。
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