山西和顺县，豪华办公楼更是格外扎眼。这些豪华办公楼大多居于当地寸土寸金的繁华闹市区，大楼的规模与耗费更是节节攀升。山西省临汾市尧都区的“天安门”、“天坛”等建筑总共花费7000余万元。郑州市惠济区违规建设的办公大楼，竟花费了7亿元……大楼内豪华更不待言，摆设精致的彩瓷瓶、琉璃灯，配置彩电、音响，大楼内有游泳池、网球场，甚至还设有“假日酒店”，令人叹为观止。
建豪华得离谱的办公大楼，钱从哪里来?是向上级财政跑来的，还是违规收费收上来的?这么大一笔开销经过了什么样的程序?财政资金到底应该花在什么地方?现有的财政政策是否需要改进?
兴建之风何以猛刮?
2009年的人大会议上，有代表提出，大兴土木的地方政府一般都会搬出两个冠冕堂皇的理由：其一，城市建设要有“超前意识”，不能刚建好就过时;其二，提升地方“形象”，给人“可靠、有实力”的印象，以利于招商引资。但这些大手大脚花钱的管家们却忘记了，政府的奢华消费，与当前建设节约型社会的目标背道而驰。说到底，这些政府负责人政绩观出了问题。
全国人大代表李主其告诉记者：“一些公务员忘记了‘主仆’关系，抛弃了艰苦奋斗勤俭节约的优良传统，浪费了纳税人的资金，占用了稀缺的土地资源。”
“以前，‘如何更多赚钱’是人们考虑的首要核心问题。现在，‘如何更好地花钱’成为焦点。党政机关建豪华办公楼等楼堂馆所正是怎么花钱的一个焦点。”中国政法大学副教授解志勇说。
建楼花费缺乏法律规范
目前，中国对地方政府的办公楼建设没有标准，资产管理不到位，该不该建办公楼也不清楚。只要找到钱，一般情况下没有人反对。当然，国家发改委公布了《党政机关办公用房建设标准》，对各级别公务员的办公面积作了规定，但是没有提到装修标准，而且也没有提到办公楼问题，更没有相应的处罚措施。
地方政府建豪华办公大楼缺少应有的法律监督。从目前中国预算法的相关规定来看，地方政府支出的资金来自于财政渠道的既可以是预算内的资金，也可以是预算外的资金。预算内的资金可以包括两个来源：一是地方自收自支的财政资金;二是地方和中央共享的财政收入资金。所以，地方大建楼堂馆所的资金来源应当是很复杂，有合法的渠道，还有很多来自于企业的赞助等。目前这方面的精确统计数据很难获得。
预算内资金的使用是要列入预算支出的，是由地方财政部门编制的，而且要经过同级人大的批准。这部分资金应当是合法的。所谓的预算外收入也应纳入预算，只是现在还没有完全做到，需要进一步完善。由企业赞助建豪华办公室，是完全违法的，这实际上是向企业摊派、侵犯企业财产权的行为。现在最重要的还是要反思，地方政府不顾当地民生这么做是不是合适?财政要民主，财政资金不得为个别人或部门独享。
这些豪华办公楼的资金来源，如果是通过隐瞒预算收入，或者是预算外资金未上缴财政专户而挪用，都是违法的行为。产生这些问题的原因，无疑涉及财政资金管理的立法、执法、监督等诸多方面。
预算外收入支出是盲区
中国预算资金小于财政资金，而财政资金又小于政府资金，在所有的政府收支中，只有一部分纳入了预算，并经人大审议批准。但各个省市情况也不同，进入预算的比重也不同。总体看，纳入预算管理的部分越来越多，这是总趋势。
预算外收入主要包括地方政府借款、土地出让金以及罚没上缴的款项等。这部分收入目前还没有从法律上严格加以控制，主要由地方政府根据本地的实际情况来开支。许多地方将这些预算外收入用于发放地方公务员工资的人头费，或者支持一些重点项目的建设，但有些地方政府却将大量的预算外收入用于楼堂馆所的建设，这些都是很不规范的资金使用行为。应当通过立法方式，将预算外资金的支出权力全部归属于各级人大，由人大来决定公共资金的使用用途，这才符合中国人民代表大会制度的基本要求。
按理说，预算外的资金也不是可以随便乱用的，也需要严格按照法律法规的规定来使用。但是，由于预算外资金相对于预算内资金在使用用途上的多样性和使用方式上的灵活性，所以，地方政府一般都会在预算外资金上下功夫。
其实最关键的是提高透明度，不论是预算内的、预算外的资金，在透明的情况下，就难以乱用。项目建设也应如此。阳光之下就难搞腐败。地方人大的监督也应加强，但如果不透明，也无法加强监督。
中国目前对预算外资金管理的依据，主要是国务院1996年制定的《关于加强预算外资金管理的决定》(国发[1994]29号)。预算外资金在实践中容易出现的问题是，将预算资金转移到预算外、部分应纳入预算管理的预算外资金未纳入预算管理，不将预算外资金上缴财政专户等。造成这些问题的原因主要是，国发29号文的效力等级比较低，对违反者违法责任的追究欠缺力度，最主要的是实践中适用得少，预算外资金的使用缺乏人大审批监督等。
《预算法》成“松紧带”
1994年颁布的《预算法》，至今已走过十几年。中国财政改革已从立法时的以财政收入管理为重点转移到财政支出管理方面，“法律缺位”由此出现，让豪华楼堂馆所钻了空子。
据介绍，几十上百亿元的资金去向，往往寥寥几页纸说明问题，没有细化到具体项目。人大审查起来就没了“枪靶子”，造成监督“真空”。
《预算法》规定，政府花钱须编制预算，并报经人大批准后执行。“照这样的设计，地方政府无需中央发起‘专项治理豪华办公楼’行动，就可依靠制度内的制约力量解决问题。”解志勇说。事实是，预算、执行“两张皮”依然存在，政府想调就调：未经法定程序随意调整预算;随意开减收增支口子;擅自扩大开支范围，提高开支标准，改变支出用途，不按规定严格执行预算和财政制度……李主其比喻，“地方领导随意变动预算的做法，使预算成了随意伸拉的‘松紧带’。”财政监督“弱化”，政府花钱的冲动处于软约束状态，乱建楼堂馆所难免发生。
现行《预算法》规定人大及其常委会对预算审查有监督权，但监督模式往往是“审查批准”和“听取报告”两种。国务院及其部门和上级财政、审计等部门的监督，都是行政系统体制内部监督。李主其认为：“体制内监督还不够，要有全方位监督。严把预算、决算关，才能从资金源头上扼制浪费和腐败。”
财政转移支付急需立法
财政经费转移支付的问题其实有严格的规定，资金的来源、用途都是比较明确的。但是，目前在中央政府的重大投资项目上，确实存在着不规范的地方。虽然同属于中央政府的财政资金下拨，但是，相比转移支付方式来说，地方政府在使用中央财政投资重大建设项目投资款项上要有更大的空间。
转移支付的资金属于上级政府的拨款，虽有专门用途，但有可能被挪用。一旦发生这种情况，按现有的法律是很难追究责任的，只能按违纪处理。所以，一定要通过立法追究其法律责任，发挥上级财政部门、审计、监察部门的监督作用，同时要充分发挥纳税人的监督作用。
中央财政转移支付的立法至今尚未出台，有体制方面的客观的原因。目前中国经济发展不平衡，经济格局也不尽合理，加上全球化背景下中国经济生产规模受到国际贸易的严重影响。所以，国家在一段时期内财政转移支付的重点很难加以固定化。但是，不管存在什么原因，全国人大作为最高国家权力机关，对中央财政资金转移支付以及地方政府的使用，应当有一定的程序，进行必要的监督。否则，很难避免地方政府随意挪用的情况发生。
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