在第一支城管队伍出现14年之后，“城管”一词在中国已经不仅仅代表一种城市管理体制，或是一类执法队伍，更成了独具中国特色的形象化符号。在“人人都是麦克风”的互联网时代，它是街头和虚拟世界里围观性公共事件的主角;在政府部门权力得不到有效制约的时代“气场”下，城管最终沦为习惯性被调侃、被“恶搞”的另类。
而这一切的出现，原因不仅在于城管的直接与普通民众打交道的“街头官吏”性质，更来源于城管体制自身所体现的“中国特色”：权力产生的地方性，决定了它要经常为地方利益开路;日益广泛的执法权限(“管天管地管空气”并不全是戏言)和自身的相对弱势地位两者并存;执法环节中的运动式执法、选择性执法等弊病给社会的观感更直接，等等。
每一次城管进入公众舆论风暴的中心，都会给中国社会带来一阵剧痛。小贩夏俊峰在2011年夏天的命运，在社会心理的焦灼中，再次把制造了这一悲剧的城管体制推到了十字路口。围绕城管执法所出现的民意与司法的对垒、社会基本同情心的反弹等问题，在城管打先锋的“有序”的城市塑造运动中，蕴藏着更大的“失序”，它带来的严重问题折射了政府在既有城市管理、社会治理模式上的危机。
城市化发展的“牺牲品”
今年7月，陕西咸阳市民高先生和妻子出门买西瓜，路遇城管对摊贩进行处理，而此时，他恰好打了个电话。“就在这时，一名城管上前问我给谁打电话，我顺口说‘你管得着吗?’这名城管便向我胸腔猛打一拳，紧接着，多名城管一起来打我。当时我媳妇抱着小孩准备拉开他们，一名城管将我媳妇的手拧开向后拉……随后，城管将我拉进一辆警车拉到一个地方后离开。”由医院出具的两份诊断证明证实，高先生的妻子中指骨折。
14年前，也就是上世纪末的1997年5月，当城管“横空出世”的时候，没有人会想到，在此后的岁月里，它会与公务化暴力、与在街头和小贩漫长的拉踞战、与“城管操作实战手册”的暴力宣言、与一个污名化的群体形象联系在一起。
中国的改革开放到20世纪90年代末，进入了城市化加速的阶段，随着户籍制度的逐步松绑，大量的农村人口涌入城市，同时，国有企业改革的深入造成大量工人下岗，城市贫民似乎是一夜之间冒出历史的地表。这些沦为社会底层的人群，在欠缺制度保障的情况下，依赖于已经发育的市场为生，其中，为数不少的人选择了做小摊贩，这种“职业”成本不高，流动性强，可随到随走。现有资料显示，仅仅在1996年，北京就有超过1000个“马路市场”，沿街叫卖的小贩至少数以万计。
正是在这个背景下，北京市宣武区成立全国第一个城管队伍，当时的思路是把各个部门的行政处罚权集中起来，而其存在的唯一“合法依据”，就是《行政处罚法》关于“相对集中行政处罚权”的规定。此后，各地城管纷纷以“执法”的名义，戴上大盖帽，威武地走上中国社会的前台。
然而，从今天来看，作为行使政府的多种权力的城管的“出生”，并不仅仅是缺乏一张全国性法律的证书，而是在一开始，赋予城管以如此之多的行政处罚权，却没有约束它可能滥权的制度设计。
事实上，城管的功能定位和工商、卫生、交通等部门本身就有所不同，后者执行的是国家对社会控制方面的权力，因此它除了是地方政府的一个部门，从中央到地方，它还有一个垂直的权力架构;而城管，则主要是满足地方政府进行城市管理、打造一个权力按其意志对城市进行控制的秩序的需要，在某种意义上，它并不是工商、卫生、交通等部门的“职能集合”，而是各地城市政府的“管家婆”。
21世纪，中国的现代化、城市化进程再次加速，地方政府不约而同急欲施展它们对城市建设、城市拆迁改造等方面的伟大抱负。由此，城管的职能再次扩大，从驱逐小贩到发放广告牌，从查处违建到拆迁，属于“城市管理”的范畴，几乎无所不包。城管已经成为政府推行自己的城市管理、社会治理思路，或执行自己意志最方便最有效的工具，他们不仅仅出现在小贩出没的街头，也频频出现于如今的中国并不鲜见的强拆现场。$nextpage$
公众形象与道德成本
在城管和小贩漫长的街头拉踞战和游击战中，中国的社会结构不时地痉挛，从一开始，政府对稳定和秩序的渴望就遇到了一个在中国城市化、市场化过程中非常麻烦的问题：小贩等弱势群体的生存权。
的确，小贩等人群的存在，与整洁有序的街道、光洁明亮的高楼大厦并不协调，但是，作为社会弱势人群，他们需要以这种低廉简易的方式谋生，因为以其生存条件来说，他们所能做出的选择并不多。不难想象，一旦赖以谋生的工具被收缴，或被破坏，两者之间的冲突难以避免。这两个群体，因此陷入一个相互伤害的死结，彼此之间的关系势同水火、难以修复。在城管的公务化暴力背后，小贩的报复性暴力如影随形，最终将两败俱伤，无人胜出。
无论是否有“执法依据”，城管在遇到小贩时，如果没有把自己的行为约束在“文明执法”的范畴之内，就无法通过公众对于道德正当性和心理合理性的检验，而如果在执法过程中发生公务化暴力，就触碰到民众同情心与正义的敏感神经和对于政府和相关人员暴力行为所能容忍的底线。基于这两点，以及对不受约束的权力的防御，小贩往往能获得公众的社会支援，形成一个谴责城管的心理共同体和舆论阵线。
2006年8月11日，小贩崔英杰推着三轮车在北京中关村卖烤肠，遇上城管执法，三轮车被扣押，在单膝跪地哀求无果后，崔英杰突然从后面挥刀冲向城管副队长李志强，致其死亡。和很多城管与小贩发生冲突的事件一样，崔英杰获得了舆论的普遍同情，对于李志强和他的家人来说，这可能并不公正，但此案例以其极端性隐喻了一点：城管已经成为一种社会“污名”，以致民众在看待他们时，预先就带着先入为主的“偏见”。
客观地说，城管队伍的实际情况和他们在老百姓心目中的“公众形象”并不一定相符，但是，作为执法者，和很多执行国家权力的部门不同，他们的身体形象直接出现在民众的视野里，并且以肉身进行执法，因此，一旦有“野蛮执法”的情况发生，特别是打伤人、打死人，就会产生十分强烈的刺激效应，对社会心理构成很大冲击，而这种“形象”，通过在公共领域的传播，成为城管整体形象的具象化符号。
城管的这种形象使它付出了巨大的道德成本，在道德上他们是“弱势群体”。2008年，武汉一位小学生，因为父亲是城管，在学校遭到同学的指责和鄙视，有一位城管父亲，他感到自卑。
城管体制在发挥其功能时，负面后果不仅表现在损害政府形象、制造社会悲剧上，还深入破坏人的心理结构和社会的精神结构，这同样令人担忧。
三重焦虑
整整14年，一路走来，城管引发无数的聚焦和争议，从民间到官方、从小贩到专家、从道德到法规、从机构变迁到管理体制变更。对于它的爱恨，构成中国社会的一大热点，始终没有消退，中国的城市化、市场化、现代化进程深深地烙上“城管”的印记。
城管和城管制度所出现的种种问题，萌生了三重焦虑：保护城管的焦虑、城管形象的焦虑，以及城管存在合法性的焦虑。保护城管的焦虑因“暴力抗法”而引起，显而易见，小贩对城管“执法”的抵触和反抗，甚至是对城管的报复性暴力，既可能威胁城管人员的人身安全，也威胁到政府用权力维护秩序和稳定的努力。因此，有关部门能够想到最直接和最有效的方法就是——加强城管的“战斗力”和“抗打击能力”，对他们进行“全副武装”。
在这种思路下，2006年6月，广州成立城管专业执法队，配备有防爆头盔、防刺背心等，同年8月，配有各种防暴装备和先进的高科技设备的城管先后在北京和上海出现，有政协委员和官员甚至提议成立“城管警察”。
但有学者认为，这是一个根本的方向性错误，它会被理解为加强对小贩等社会群体的暴力恫吓，而就其效果来说，也无法给城管和小贩的对立和城管工作的难度解套。这是一个把小贩等弱势人群当作“敌人”的预设，只能在改善和改造城管与小贩的关系和城市建设的道路上反其道而行之，且渐行渐远。
和“武装”城管相反，在城管形象的焦虑中，政府采取了比较温和的方式，如加强城管与小贩的沟通，增强双方的理解，如广州、北京等城市，设立了“城管开放日”，给市民与城管的互动，以及积累情绪的舒缓提供了制度空间;成都美女城管踩滑轮执勤，利用视觉效应消除城管形象的“污名”，等等。
这继而引向了有关城管存在合法性的焦虑，作为行使政府权力的机构，多年来一直有众多法律学者质疑它没有明确的法律地位。这些声音认为，城管部门的设立，没有经过全国人大的立法程序，而只依据国务院的有关文件产生。它执法时确有法律依据，但只是对原本授予工商、卫生、交通、规划、园林、环保等部门执行的法律条文进行汇编，是代人执法，很难认为别人委托了或可以委托它执法。
同时，还有声音补充，根据《行政处罚法》和国务院《关于进一步推行集中行政处罚权执法工作的决定》，从事城管综合执法必须经省级人民政府批准，但是，一些城市的城管机构并未依照上述程序申报批准，也就是说，很多城管并未取得执法主体资格。基于此，有人提议废除城管，还有人提议，在国家层面对城管统一立法，虽然困难重重，但无疑可以彻底破解城管的合法性焦虑。$nextpage$
城管的身份
“城管”是谁?这个看似简单的问题，在“城管战线”却很难说清。南京市雨花台区一起小贩和城管的纠纷中，摊主和围观市民都认为对方是城管，而对方负责人却表示“此人不是城管队员，是街道城管科招聘的城管协管员”，街道城管科一名工作人员承认，此人确是招聘来的城管协管员，并称街道将对他进行严肃处理，立即解除劳动关系，永不再聘。
城管队员、城管协管员和街道城管科工作人员，谁才是“货真价实”的城管?一名长期研究南京城市管理的专家说，在市民眼里他们都是“城管”，喊一声“城管”，在南京至少有这三拨人答应;他们各有自己的“娘家”，管理范围却几乎重叠;素质差别较大，任何一支队伍中某个人“出了事”，整个城管队伍都会受到“牵连”。
南京市城市管理行政执法支队一名负责人介绍说，他们的前身是市容管理监察支队，目前该支队辖有11个区大队、2个县大队、4个直属大队，区大队又在各街道设立了城管行政执法中队，每个中队10～20个人不等，全市城管行政执法人员(简称“城管队员”)1100多名，“这支队伍具有城市管理行政执法权，为全民事业单位编制，城管队员一般文化水平较高，是城市管理的‘正规军’。”除此之外，与各街道“城管中队”同时管理街道城管事务的，还有两支队伍——各街道城管科和他们招聘的城管协管员。
据了解，街道城管科为街道办事处的组成部门，其科长、副科长、科员为政府公务员序列工作人员，主管街道范围内的城市管理工作;而“城管协管员”则由各街道城管科面向社会招聘，协助街道城管科进行城市管理，其人员为聘用制人员，数量较多、流动性大、构成也比较复杂，常年保持在30～50人不等。个别街道为了让城市管理“立竿见影”，曾经聘用过“小光头”，并给他们配发和城管队员高度相仿的制服，有关人士透露，以往发生在南京市的“城管事件”绝大多数是由这支队伍引发。
各区城管行政执法大队已经向各街道派驻执法中队，各街道城管科为何还要向社会招聘大量协管员?一位长期担任街道城管科科长的老城管表示：“我们也没有办法，城市管理面广量大，摊点、违建、垃圾等都是我们的管理职责，一个街道10多个城管队员根本‘看’不过来，一名队员去取缔，人家根本不理你，你要采取强制措施，他就会喊来一帮人把你围住，进退两难。现阶段，城管执法还是要靠‘人海战术’。”
上述负责人说，城管行政执法人员代表国家和人民执法，理应“有法必依、执法必严、违法必究”，但目前大多数城管行政执法人员却处在“一边挥手执法，一边端碗要饭”的尴尬境地。一面向各区政府、街道办事处要工作经费、要办公场地、要交通车辆，甚至要生活费、加班费，另一面又在监督区政府、街道办事处遵守城市管理法律法规，“吃人家嘴软，拿人家手短”，在这种体制下，有时执法就显得没底气。
“要解决这一问题，必须对城管行政执法队伍进行垂直管理，像抓国土、公安、交管一样抓城管，不给破坏城市整体环境秩序者以任何空间。”他建议。
小贩和城管都需要“解放”
针对夏俊峰一案，中科院教授冯有为感叹，“他们都是制度的牺牲品”，这是执法者权力无限度扩张，老百姓的权利却没有得到保障的失衡后的恶果，小贩夏俊峰是牺牲品，城管申凯与张旭东同样是牺牲品。
要“解放”小贩，必须先“解放”城管。近年来，城管问题频发、城管暴力层出不穷，如今的城管，在某种意义上成为了“权力暴力”的代名词，不仅小商贩们恐惧，普通公众也避之唯恐不及。舆论批驳铺天盖地，地方政府的“整顿”、各地城管的自我整风此起彼伏，但仍然是“摁下葫芦起来瓢”。
有一个奇怪的现象，不少城管队员出身社会底层、基层，有的城管队员原来也是摊贩，一旦穿上城管的制服之后，却突然变得傲慢，对摊贩们恶语相向、拳脚相加，这种“制度化生存”委实耐人寻味，这说明了城管队员们并非天生邪恶，而是在执法过程中变得充满戾气，这恐怕不单单只是个人原因。
很显然，权力如果缺乏有效制约，必然伤及合法权利，权力越多，权力的触角越容易旁逸斜出，就越容易危害民众。因此可以说，当前诸多因城管执法引发的悲剧，往往源于体制积弊，诚如学者所言，如果不能从根本上、体制上解决问题，就会有两种极端结果，城管要么暴力执法，要么不作为。
据调查，逾8成城管队员缺乏职业认同感。中国政治大学法学院副院长何兵称，他曾建议政府将摆地摊合法化，增加就业促进社会稳定，合法化摊贩后，城管就可从“执法”变为服务。
街道上卖烤红薯、豆腐脑的小商小贩，不是来自偏远的山村，就是城市化进程中被边缘化的居民，做点小买卖小生意，是他们唯一的生路，也是一种合法的权利和自由。本就是合法的权利和自由，所谓“合法化”，实际上不过是希望公共管理者能够给予小贩“不被驱逐”的经营环境。在经济危机扩大就业的社会语境下，“让小摊贩合法化”——这一议题读来令人颇感悲怆，何兵先生的建议得到一些专家和学者的赞同，问题在于：谁来“解放”小贩?
湖北天门城管打死魏文华事件发生后，坊间情绪激烈。有网民追问：孙志刚(2009年被广州市政府执法机关以三无人员理由收押，拘禁期间被收容所员工殴打身亡)之死，用生命让我们反思了城市收容制度;魏文华之死，用鲜血让我们拷问城管制度，城管制度无论何去何从，都必须进行大手术。一方面我们应该看到，维护城市环境，疏通城市秩序，确实离不了城管，另一方面摊贩要生存、要活路，如果断了他们的生路，他们难免会选择极端手段去解决，甚至去报复。因此，必须找出城管与摊贩共存的最大公约数，确保两者共存。
对小贩进行有序管理、维护城市环境，是一种国际惯例，但从国外的情况来看，却几乎没有中国这种城管与小摊贩隔阂对立的景象。有学者认为，导致城管与小贩站在对立面的根本因素，是失去监管、无所节制、无限扩张的城管公权，截至今天，中国仍然没有一部专门规范城市管理执法方面的独立法律文件。立法的缺陷，直接导致了地方政府在赋予城管宽泛职权的同时，没有建立起相应的权力监督机制，履行职责、工作执法缺乏必要的监督，上层的权力监管又不可能“面面俱到”，久而久之，权力没有掣肘，为所欲为便成为可能。
诺贝尔经济学奖得主道格拉斯曾经说过：“制度是社会的博弈规则，或更严格地说，是人类设计的制约人们相互行为的约束条件。”现代法治社会，只有制度的完美才能带来公共权力行为的完美——只有立法规范，城管才能实现自身合法理性的管理定位，真正走向“解放”。而只要“解放”了城管，小摊贩的“解放”就不再是问题。
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