近日，《深圳经济特区城市管理综合执法条例(草案)》正式提交深圳市人大常委会初审，条例草案将正式明确城管执法范围及相关执法程序，其中，明确规定城管只能协助执法。长期被媒体和舆论关注与质疑的中国的城市管理制度能否因此迎来新的局面，公众还需拭目以待。
2000年9月6日，四川省眉山县，几名城管人员街头执法，在整治乱摆摊设点时，将一名小贩乱拳击伤，另一名小贩被甩下货车身亡，这是进入21世纪，见诸媒体的第一起城管打死小贩事件。
此后，城管的公务化暴力在媒体聚焦中大有愈演愈烈之势。2008年1月7日，湖北市民魏文华因用手机拍摄城管和村民冲突场面，被城管人员暴打致死，随后还发生“抢尸”等令公众匪夷所思的事情，这是曾经震惊全国的城管打死“非执法对象”事件。
2010年8月3日，四川内江城管执法时引发群体性事件，当地派出所被大批民众围堵。因城管暴力执法而引发的群体性事件，已成为当今中国群体性事件的源头之一。
城管“执法秘笈”
2009年，一篇名为《惊爆!城管操作实战手册》的帖子惊现网络，网友以图文并茂的方式介绍了一本名为《城管执法操作实务》的书。该书封面上注明：北京城管局培训教材，由国家行政学院出版社出版，著作者为“课题研发组”，执笔人为北京警察学院教授高锋，并号称此书为“本土化的第一本城管执法专业教材”。帖子迅速引起网友“强烈围观”，网友调侃此书实乃“武林秘籍”、“流氓培训手册”、“最缺德的损招”。
教材“教导”城管队员如何反暴力抗法，在该书的第71页，主要讲述“城管执法过程中的分寸把握”，其中写明城管队员在执法受到暴力侵害时如何阻止暴力，如控制住相对人的肢体，使其在短时间内动弹不得;最好是几名城管一起行动，一次性控制住相对人身体，要达到招招见效、不给相对人喘息的机会;不能轻易放过相对人，要把相对人带上执法车，扭送公安机关，或者干脆带回队部……
更“雷人”的是，在“反暴力抗法的局部动作”一节中，还教导城管队员如何做到“以暴制暴”时不留下把柄：注意要使相对人的脸上不见血，身上不见伤，周围不见人，还应以超短快捷的连环式动作一次性做完，不留尾巴;一旦进入实施，阻止动作一定要干净利落，不可迟疑，要将所有力量全部用上;城管队员还要“意无杂念”，不要考虑自己会不会把相对人弄伤，此时应达到忘我的状态。
记者曾就网上曝光的培训教材询问广州城管，广州城管相关人士表示，从来没有听说过该教材，也从没有用它培训过城管队员。究竟真有其书还是网友恶搞?记者通过搜索引擎发现，在中国图书网等多家网站的畅销书栏目内都显示，《城管执法操作实务》2006年6月由国家行政学院出版社出版，定价29元，记者随后致电国家行政学院出版社编辑部和发行部，对方均称确实出版过该书。
“城管”成外媒新词汇
继“guanxi(关系)”、“hongbao(红包)”成为英美媒体中的“新晋词汇”后，“chengguan(城管)”一词也加入了这个行列，这显然是因为近期中国多个城市发生涉及城管的公众冲突事件，引起了国外媒体的关注。
但是，城管也并非中国独有，在印度、俄罗斯以及英美等发达国家，都有不同的机构承担着类似中国城管的管理和服务职能，史料记载，早在公元前2000多年的苏美尔城邦，就有了看守城门、整顿市场的专职人员。只要城市存在，这类人群就必须存在，但在急速城市化、人口大迁徙的中印等新兴国家，城管成了第一个承受各种社会问题的群体。城管卷入公共冲突事件的几率无疑增大了，因为不但涉及到国家转型期的法制和社会缺陷，也涉及到认为“被剥夺了生存底线”的底层人们寻找情绪出口的问题，当然，这其中也包括城管群体自身的素质问题。该如何让城市维持在一种可控的秩序之下，不是说说就能解决的问题。
英国《泰晤士报》以“中国手册传授如何打人不见伤”为题报道，在中国，这一手册的“服务对象”明显是被称为“chengguan(城管)”的地方执法者，“他们在执行任务过程中常常会卷入一些公众冲突事件”。《每日电讯报》说，所谓“chengguan(城管)”是指“驱赶中国城市的非法摊贩、清除黑车以及查验营业执照的警察”，而《卫报》则将其解释为“一些处理轻微犯罪和无序状态的雇员”。$nextpage$
新加坡《联合早报》曾以“求形似先于神似的管理”为题谈论中国的“城管乱象”，文章列举了中国一些城市近期出现的城管暴力执法的确凿案例和网络谣言，并援引中国网友的议论说，“人人都在骂城管，但不管又不行，比如无照商贩扰民等问题，名声不佳的中国城管做了很多人们嫌苦嫌累又吃力不讨好的事，却没得到相应评价。”
文章还分析：“有关城管的种种问题，中国学者早已做过许多深入分析，已故学者蔡定剑就曾提出，中国城市化过程中，大量进城农民与失业下岗工人都需要靠街头摆摊维持生计，政府维护城市秩序的前提应该是为人民服务，管理也应当服从于民众的生存权，管理不是为了限制，而是为了服务。”
英国的一些视频网站上，有网友把“中国城管”和“维京海盗”放在一起，制作出动漫短片，调侃说“这些都是让民间闻风丧胆的称呼”。《卫报》在报道中国城管暴力执法事件时说，“中国的城管之所以会这样做，和他们没有接受充分的培训、收入偏低以及对个人职业前景感到悲观等多重因素有关。”
不受制约的执法权力
近日，国内首份“城管网络形象分析报告”在武汉出炉。报告认为，部分城管人员在执法中行为失当，造成其网络形象被妖魔化，并且这一形象在网民中有固化趋势。踢倒小摊、棍棒执法、拳脚相殴、立毙人命……城管执法时诸如此类的镜头，早已不觉新鲜。
今年5月3日，辽宁省辽阳市宏伟区市民周晓明因为在自家楼前公共绿化预留地私自铺建水泥地面，与该区城管执法局张松等3人发生冲突，“导致当事人周晓明倒地昏迷，经送医院抢救无效死亡。”政府公告寥寥数语，平淡无奇，却能让公众想象现场的惊心动魄，又一条生命消失于城管的暴力执法中。
现行城管制度的起源，可以追溯到1996年4月15日，国务院发布《关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》，1997年4月，经国务院批准，北京市宣武区在全国率先启动城市管理领域的相对集中行政处罚权试点。此后，相对集中行政处罚权制度在全国迅速推广。
当时，对于这一举措，各方叫好声不绝，纷纷将其视为城市执法体制机制改革的创新之举，甚至认定它“具有里程碑意义”。将若干行政机关的行政处罚权集中起来交由一个行政机关(城管行政执法部门)统一行使，突破了现有行政体制条块的框架，被认为是“对现行行政管理体制和行政执法体制的重大改革和创新”，改变了过去“九龙治水”、诸多部门参与执法和效率低下的局面。
应该说，各地城管部门在维护城市安全与整洁方面，花了很大力气，也取得了不小的成效，但是，频频曝出的城管暴力执法、伤人甚至杀人事件，已经让这支队伍的社会形象降到了冰点。十余年过去，一些体制性困惑逐渐显现：执法权在制度上过于集中、无人牵制，进入城管执法部门的上岗门坎低、缺乏有效资格审核与岗前培训。不受制约的执法权力，带来了诸如逾界执法等问题。
行政权力集中且缺乏制约与监督，不但存在城管执法的合法性漏洞，严重损害了城管人员的社会形象，还有损于中国共产党以人为本的执政基础，动摇了人民政府的公信力，导致人民群众对基层行政权力的不认可、不支持，这才是城管制度不完善带来的最大危害。事实上，城管执法人员在某种意义上，也是体制性漏洞的牺牲品。
一些地方已经开始了新的城市社会管理体制机制创新的尝试。比如，以联合执法小组的方式，融合公安、城管、街道和相关专业部门，一起整治街面脏、乱、差，效果颇佳。北京也有“崇文模式”让公安、工商、消防、卫生等部门都参与到城管执法的过程，还有关于将城管纳入公安代管之议。大连等城市开辟出地方，允许小贩在指定时间摆摊，如此人性化城市管理，既易于管理，又给了小贩经济发展空间，方便市民生活。总之，各方集思广益，以人为本，方能使城市管理日臻完善。
“收拾烂摊子”的角色
依靠围追堵截来管理城市的管理模式，目前看来，早已经走进了“死胡同”。“抓小贩断人生计、拆违建掀人家房，所有最难管的、最吃力不讨好的脏活累活都转给我们，把我们推到了火山口上，城管其实是‘剩管’。”北京市丰台区南苑乡城管分队李指导员无奈“抱怨”。
其实，城管系统在试点之初，就是个“收拾烂摊子”的角色，那时坊间流传着一句顺口溜：“七八顶大盖帽管不住路边的大草帽。”北京市政府法制办周主任举例说，对路边常见的烧烤档，环保局、卫生局、公安局都有权管，但权责不明，出了事互相推诿，“往往各单位都把难执行的、权力不大的事项扔给城管”。
“出生”至今仍然没有“名分”，这更让城管队员们十分丧气。“虽然招收的新队员必须拥有市公务员资格，走公务员待遇，但我们的身份到底是什么，归谁管?大家都说不清楚。”记者在调查中发现，中央政府内并没有设置主管城管的部门，也没有一部全国性的城市管理法规，从全国看，城管的职能、权属部门五花八门。成立之始，城管承担5项基本职能，此后，每当城市发展出现新的问题，城管管辖的范围就可能扩大一次。时至今日，城管集市容环卫、园林绿化、道路交通、工商、停车、施工现场、城市河湖、黑车、黑导游等等十几个方面、近300项职能于一身。
管理的内容越庞杂，城管与其他部门职责交叉的现象就越普遍，“力不从心”的感觉也就越强烈。“比如占道经营屡罚难禁，店外归城管负责，店内由工商监管。城管来了，经营者搬进屋，工商来了，再搬到屋外，结果是城管、工商都没法管，店照旧开张。再比如拆除违建，这边刚下达了《拆违通知书》，那边却以违建为营业地址发放了执照，各部门配合起来不容易，执法难度可想而知。”周主任表示。
北京海淀区城管大队学院路分队黄副队长说，他最怕同事问“城管今后怎么发展、会不会撤销”，队员们的担心并非空穴来风，2009年2月，北京市新一轮机构改革启动时，并没有把城管列入新的机构改革框架中，一时间，“城管可能被撤销”的消息不胫而走。直到同年9月，市政府在“三定”方案的附则中明确，市城管执法局仍是市政市容管委下的“二级局”。
如今老百姓对城管的评价不高，最常说的一句就是“城管素质差”。“这支队伍怎么带?”曾让城管部门有关人士颇为头疼，由于在形象、执法方式、队伍管理上都没有严谨成熟的建制，从穿衣戴帽到建立标准、形成制度，都需要一步步摸索。
长期在北京市基层城管大队调研的专家、中央民族大学行政法教授熊文钊认为，城管目前是典型的“属地管理”，城管分队和大队受制于地方政府特别是街道办事处，给权力寻租、滥用执法权提供了土壤，上级的执法监督必然削弱。$nextpage$
【链接】
城管执法致人死亡案例：
残疾小贩在与城管冲突过程中死亡
2011年7月26日，贵州省安顺市一名残疾水果小贩邓启国在与城管的冲突中死亡，引爆周围民众怒火，数百人聚集堵塞道路，不让城管车辆离去，并将车掀翻、砸烂。随后，警察、消防到场使用开水炮驱散人群，多名群众受伤，并制止围观者用手机拍摄。
当日在贵州本地网络流传的消息称，邓启国是只有一条腿的残疾人，城管执法时，因其行动迟缓，被两个城管抓住殴打，直至倒下，120救护车赶到证实其当场死亡。从网上照片可见，死者衣服被扯烂，未瞑目。该消息最初在贵州本地论坛扩散，随后经微博、天涯论坛等传播，引起舆论热议。
安顺市政府网站称，当日，城管王胜带队“清理摊贩占道经营”，与在此摆摊的邓启国发生纠纷，后邓启国倒地死亡。官方消息未明确邓死亡的直接原因。
据悉，处理结果是，西秀区城市管理局党组书记、局长李建国已被免职，公安机关初步查明，王胜涉嫌刑事犯罪，决定立案侦查，案件在进一步调查中。
湖北天门城管打死拍照男子
2008年1月7日，湖北省天门市城市管理执法局50多名执法人员因填埋垃圾与农民发生冲突，市民魏文华路过，见状用手机录像，结果被城管群殴致死。
当时与魏文华一起的王述堂向记者介绍，魏摄像时，被十几名城管执法人员蜂拥围住进行殴打，他见到魏文华高举双手，手机被夺走，但又有城管执法人员围拢上来，外围的人还跳起来打，整整打了5分钟。医院急诊科医生说，魏文华被送至医院时，瞳孔放大、呼吸已经停止。
2008年11月10日，此案一审宣判，原天门市城管局党组成员、纪检组长孙代榜被判有期徒刑6年，原天门市环卫局局长熊巍被判5年，原天门市城管局城南执法大队长鄢志明被判5年，原天门市城管局城北执法大队长胡落红被判3年。
山东济阳城管围殴商贩致其死亡
2007年1月8日，山东省济阳县城市综合执法局在开展市容市貌综合整治，据目击者称，当时数名执法人员围殴商贩李光春，导致其在送往医院后死亡。然而，对于这次暴力执法事件，官方解释称“争执过程中李光春突发急病，送医院抢救无效死亡。”
济阳县隶属济南市，其综合执法局于2006年3月成立。据了解，执法局虽成立时间不长，却多次与群众发生冲突，其执法指导思想、行为和方式广为市民诟病。
事件发生后，参与群殴的城管执法人员，有两人因涉嫌滥用职权罪被刑事拘留。
小贩杀城管案例：
沈阳小贩扎死两名城管 终审判死刑
2011年5月9日，沈阳小贩夏俊峰刺死城管案终审宣判，维持一审判决，判处夏俊峰死刑。
夏俊峰案发前与妻子在沈阳摆摊为生。2009年5月，两人在路口摆摊时，被沈阳市城管执法人员查处，夏俊峰随同执法人员回去接受处罚。检方指控，在接受处罚期间，夏俊峰因故与城管队员申凯、张旭东等人发生争执，持随身携带的尖刀先后猛刺申凯、张旭东及张伟数刀，致申凯、张旭东死亡，张伟腹部损伤程度为重伤。而夏俊峰辩护律师认为，该案的起因是城管申、张等十几人进行野蛮执法，夏俊峰不属于故意杀人，其行为符合正当防卫条件。
夏俊峰的妻子张晶在接受人民网记者采访时说：“当时我在场，还有好多人都在现场看到了夏俊峰挨打，我们找了6个证人证明夏俊峰被打了，这些证人都愿意到法庭作证，但是最后没有被获准出庭。”法官宣读判决书后，夏俊峰高喊：“不服，他们乱说。”张晶表示，为保丈夫一命，她将继续申诉。
南通小贩捅死城管 一审被判死缓
近日，由江苏省南通市检察院提起公诉的“小贩捅死城管”案，南通市中级法院作出一审宣判：被告人侯钦志犯故意杀人罪被判处死刑，缓期二年执行，剥夺政治权利终身，并赔偿丧葬费、死亡赔偿金等各项经济损失合计人民币50.5万余元，同时判决对其限制减刑。据悉，这是刑法修正案(八)自今年5月1日实施以来，南通市首次适用限制减刑。
法院经审理查明，2010年8月，侯钦志在马路上占道摆摊卖水果时，城管队员刘某将其电子秤暂扣，并要求其于当日上午8时后到崇川区城市管理行政执法局接受处理。侯钦志欲要回电子秤未果，遂拔出随身携带的水果刀威胁刘某要求还秤，刘某见状上前抓住侯钦志双手欲将其制服。相持中，侯钦志持水果刀刺中刘某腹部，后又持刀朝其左胸部刺戳，致刘某当场倒地，后经抢救无效死亡。
北京小贩杀死城管 一审被判死缓
2007年4月10日，备受社会舆论关注的海淀城管大队海淀分队副分队长李志强被杀案一审宣判，凶手崔英杰被北京市一中院以故意杀人罪判处死刑，缓刑两年。判决书认为，“考虑崔英杰犯罪的具体情节及对于社会的危害程度，对崔英杰判处死刑，可不立即执行。”
判决书最后列举了没收崔英杰物品的清单，“鞋一双、裤子一条、上衣一件、小勺一个、三轮车一辆、小火炉一个”——这几乎是崔英杰在北京的全部家当。
2006年8月，李志强和同事在路边执法时，依法扣押了违法卖烤肠的崔英杰的三轮车，当执法人员将三轮车抬上执法车时，崔英杰手持小刀刺入李志强颈部。李志强成为北京市城管执法部门成立8年以来，首名因公殉职的执法人员，随后被北京市委追认为“革命烈士”。
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