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“趋利避害”的权力运作

guandaobaijian 2011-08-04 20:59:48 编辑组稿/毕晓宁 总第105期 放大 缩小

 

2011年连续两位药监局长(原浙江药监局长黄萌和原国家药监局副局长张敬礼)落马,而2010年,国家药监局更是爆发继郑筱萸案后的“第二次地震”,案发缘于医药企业的举报。因涉嫌受贿,国家药监局正处级调研员卫良被检察机关批准逮捕,而该局药品认证管理中心孔繁忠、中国药品生物制品检定所病毒二室原副主任祁自柏、血液制品室原副主任白坚石等4人也先后被批准逮捕。

郑筱萸时代,医药监管失效的现状使得整个医药市场混乱不堪,郑案发生后,药监局系统自上而下地查处了一大批干部,其整治力度之强,被外界称为“药监风暴”。此后,国家药监局推出了一系列改革,药监系统亦被喻为“进入‘后郑筱萸时代’,阳光化的开始”。然而,药监腐败案不断重发,说明权力寻租的问题仍然非常严重。频频发生的疫苗事件让人感到其背后的行政监管执法仍然“轻飘飘”,屡禁不绝的事故暗含着执法不力的可能。

药监局频繁曝出腐败案,昭示了哪些体制痼疾?行政权腐败如何才能除根?药监系统的权力如何实现有效的制约与监督,如何保障药品安全仍然是摆在我们面前难以绕开的话题。

郑筱萸案后,有关人士在总结经验教训,指出权力的过度集中是重要的问题——“郑筱萸时代是中国药监系统集权的巅峰时期。当时郑提出‘地标转国标’,即地方可批准的药品批号必须上升到国家药监局批准。之外就是GMP认证,即药厂的整个企业标准认证,使得制药企业的软、硬件投入达到2000万,发证单位仍是药监局,这两个方式使得国家药监局权力更加集中。”在权力集中的同时“审批权力配置不科学、制约不合理、运行不公开、监督不到位”。

一方面权力过度集中,另一方面应该行使的监管职权未能有效履行。这样的权力运行生态背后,牵连着权力行使者的“利益”:有利可图的权力不妨尽量扩充,无利可图的权力不妨极力逃避,在“趋利避害”的权力运作模式下,平时大量的监管执法被刻意忽略,而将社会公共治理的任务悉数推至有利可图的权力范围。于是,一边是频繁失序的恶性治理现状,一边则是频繁发生的恶性腐败案件,犹如相互交织的毒蛇,不断吞噬着政府公信力,残害着百姓利益。

国家行政学院教授竹立家认为,3年内,1个部门连续发生两起比较大的腐败窝案,而且是在关系百姓生命安全的监管部门,这说明,腐败具有深刻的体制根源。要根治腐败,必须强化对公共权力的有效监督和制约,推进制度反腐。

在竹立家看来,目前中国的腐败呈现3个特点:一把手犯罪现象大幅增加;窝案现象严重;买官卖官现象突出。腐败的根源在于制度漏洞,必须从制度体系、结构等方面遏制腐败的蔓延。同时要制定相关的法律法规,并落到实处。

目前,公共权力处于不透明的状态,也缺乏有效的公众社会的监督平台。竹立家指出,目前整个体制内有检察院、反贪局、纪委等监督机构,但体制外的监督平台如舆论监督等还不稳定,不够有力。

网络监督虽然能对公权力有一定制约,但仍是非规范性的平台。在竹立家看来,政府网站本可以成为政府与百姓互动的平台,但目前许多政府网站变成告示栏,并未公开政府活动、政策过程。

竹立家认为,中国目前已初步形成反腐败的制度体系,但关键性的法律法规尚不健全。比如中国缺乏一个“阳光法案”。所谓“阳光法案”,一般包括政治献金法、公职人员财产申报法、游说法、利益冲突回避法、资讯自由法、行政程序法等。

掌握公共权力的人公开财产,接受社会舆论的监督,是国际通则,可以使官员不敢腐败,不想腐败,是一种非常有效的反腐制度。然而在中国,这一制度至今仍因重重阻力而难以出台。中国虽然也设立了反贪局,但由于缺乏相关的法律安排,主要还是党政官员腐败事发后的被动处理。而一些国际公认的监督机构,如廉政公署,则是主动出击,官员财产申报不实就构成犯罪。

同时,已有的法律法规未能落实到位,制度间不协调、漏洞多;对腐败或行政过失的惩处不到位,官员贪污被揭发的概率比较低,对恶性案件判处较轻,未形成有效的威慑力,这都降低了腐败的成本,使腐败多发频发。

竹立家指出,要根治腐败,最根本的还是要推进政治民主化进程。首先用民主的办法,选好用好“一把手”,确保党代表和人民代表真正由选举产生,层层选举,制约和监督“一把手”权力。

 

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