截止2009年7月16日，海南省海口市中级法院对该市规划局原副局长张仕武，姚继韵受贿案作出一审判决。至此，海口市规划局腐败窝案4名被告人均被一审法院定罪科刑，这起震惊椰城的腐败窝案虽已宣告终结，尘埃落定，但此案造成的社会影响，给海口市建设规划事业造成的灾难，以及对整个社会主义建设造成的不良后果，都远远超过了案件本身。
一起腐败窝案 四名班子成员落马
去年春节刚过，海南省检察院反贪局干警便投入到紧张的办案之中，在侦查一起中国建设银行海南省分行住房金融个人信贷部原总经理程某等人受贿案中发现，犯罪嫌疑人不但交代了非法收受海南宁龙实业有限公司的贿赂外，还交代了非法收受海南金富源房地产开发有限公司张某等人贿赂款的事实。办案干警由此及彼认真分析了案件特点后认为，与房地产行业直接打交道的国土、规划等相关单位的人员，极有可能存在受贿问题。由此，打开突破口，在海南省检察院反贪局统一组织协调下，采取各个击破的办案方略，历经半年多的时间，最终由个案牵出了这起海南建省以来人数之多，受贿数额之大，4名均为副处级领导干部的——海口市规划局腐败窝案，2009年6月初，涉案4人全部侦查终结，陆续向法院提起公诉，法院已分别对陈立奇等4名被告人作出判决。
海口市规划局4名领导干部相继落马，在震惊和痛心之余，我们不能不沉思，为什么这些党员领导干部，在规划建设系统这个特殊行业经受不住金钱的诱惑，最终被金钱无情地吞没，而陷入了犯罪的泥坑？
从这4名被告人的经历看，他们都有引以为自豪的历史，具有大学学历的张仕武是从外省调入海口市规划局的专业人才，具知情人坦言，张仕武对分管的工作十分专注，就连到国外学习考察时，看到有特色的景观、楼房设计，都及时拍摄下来，他是把规划设计，当作一项事业来做，确切地讲，他为海口的城建规划设计颇有贡献。时年42岁的王小山，毕业于武汉城建学院城市规划专业，海口市规划局专门送他到清华大学城市规划与管理高级研修班深造。王小山也肯拼搏进取，2004年还被国家建设部评为城市勘测工作先进个人。陈立奇算得上是一名老资历的副局长，也是一名权倾一方，红极一时的人物，他不仅是主管用地规划管理和审批工作的主管副局长，还兼任海口市处置积压房地产工作小组办公室的副主任。姚继韵是海口市政府从厦门大学引进的高级专业人才，是海口市规划领域不可多得的人才，在城市规划方面确有很好的造诣，曾在国际建筑设计大赛中获得金奖，为海口的景观花园设计立下了汗马之功。
办案人员披露，被查处的海口市规划局4名副处级领导干部大多是“60后”的中青年干部。47岁的姚继韵长期在规划建设领域中工作，其作品多次获国内外金奖，被公认为城市规划方面的“专家型干部”；张仕武是当年筹备海口市规划局的元老，曾获得英国威尔士大学MBA硕士学位。王小山也是专家型人才，别人的报建方案他都能作出较为满意的修改；陈立奇的文凭虽然是自考的，但多年的历练让他十分熟悉业务。
2008年6月，海口市规划局4名班子成员相继犯案，一时间规划局办公楼3名副局长1名总规划师的办公室都紧关着，一名局里的中层干部不无感慨地说：“海口市规划局就象发生了一场大地震。”
制度成摆设 缺乏监督是主因
承办王小山案的办案检察官海南省儋州省检察院反贪局局长吴善麟认为，海口市规划局之所以发生如此腐败的窝案，根本原因是制度成了摆设，缺乏有效监督制约机制造成的。从客观上看，虽然规划系统各部门都有相关的法规、制度及实施细则等，但有制度不作为，不执行的情况十分突出，各部门的管理工作，从制度建设、规划编制、管理体制到监督制约等诸方面仍然存在不少漏洞。主要表现为：思想政治工作薄弱，“一手硬、一手软”的现象突出。#p#副标题#e#
从查办的案件看，犯罪行为大多是犯罪嫌疑人不能正确对待手中的权力，权力观念错位，视公权为私权所致。海口市规划局思想政治工作不到位，职业道德教育和干部作风建设流于形式，对领导干部的行为缺乏有效的监督制约机制，特别是个别干部有不良行为迹象时，由于没有及时有效的制止、甚至还被带病提拔使用，最后堕落为腐败分子。
海口市复兴城存在业主擅自加建、改变立面造型、改变用途、不报建、违章设计等违法建筑行为，造成恶劣的社会影响，海口市规划局建筑科原科长王小山是直接责任人，他不但没有受到严肃处理，反而从科长被提拔为规划局党组成员、副处级的总规划师，起了很不好的导向作用，纵容了规划局内部其他干部的违法违纪行为。从此情况看，规划系统普遍存在业务工作和思想教育“一手硬、一手软”的问题，日常工作中，领导主要精力用于完成上级领导交待的工作任务，而放松抓思想教育，抓制度管理。放松了对内部职务犯罪的防范，使一些人受贿有可趁之机。
办理张仕武、姚继韵案的海口市秀英区检察院检察长兼反贪局局长韩学元说，海口市规划局腐败窝案说明该局各部门开展工作依据的制度和机制仍然是在原有法律基础上形成的，而原有的法律最大的问题是规定过于原则化，也存在一些明显漏洞，为规划系统各部门在管理上留有较大的自由裁量权，现行城市规划中原则性规定较多。
对已出让土地的规划，缺乏明确、刚性的规定，本身就为通过调整规划条件获取利益提供了可能。特别是城市规定工作严重滞后，造成工程项目审批的随意性较大，为权钱交易、滋生腐败提供了空间，因受贿犯罪而走上犯罪道路的海口市规划局4名副处级干部表示，在审批工程项目中没有法定的技术规定作为参照，指标有弹性、调整性，很容易导致规划腐败，他们认为，控制性详细规划编制立法能够有效遏制腐败，也是抵制各种关系和压力的有效保证。
通过调查分析海口市规划局系统发生的职务犯罪案件，不难发现导致案件发生的根源，是管理与监督制度的不完善以及干部思想品质存在问题。由于对项目的审批方式不一样，导致发生的案件特点不同，海口市规划局的权力集中在各业务部门，所以作案手段大都是局里分管领导和经办人利用审批权受贿。
海口规划局各业务部门领导自由裁量权过大，审批常常由主管负责人说了算，制度成了一纸空文。海口市规划局4名涉案人员坦言，虽然制度上对规划行政审批期限有明确规定，但过去各单位对退档审批的期限和次数没有明确规定，科长就可以决定退档，向市政务中心申请停止计时，市政务中心也是只要退档就算完成工作，没有继续进行监督，且一旦进入停止计时，何时能办结就遥遥无期。犯罪嫌疑人往往利用退档、停止计时等方式将上报的项目退回，然后以各种理由压着不批，等着开发商攻关。开发商为了缩短审批时间，减少资金成本，促成项目早日开工，便使出浑身解数，纷纷以钱开路。而规划局、审批人员往往是送了钱就通过，没送钱就要修改。
海口市检察院办案检察官周力认为，行政审批和许可的透明度不高，存在暗箱操作，使中间人和黑掮客浑水摸鱼，亦是导致海口市规划局腐败窝案发生的一个原因。暗箱操作，信息不公开是产生腐败的重要条件，规划系统的热点部门长期处于神秘状态，一直缺乏必要的透明度，如海口市至今没有建成规划馆。别说普通老百姓，就是常年与他们打交道的房地产商们对这些部门的内部规定、政策变化也不是太清楚。并且由政府对房地产的政策常伴随着对宏观经济的调控而改变，政策的改变对项目的审批必然有不同的要求。由于政策的改变没有及时向社会公布，造成信息不对称，给这些部门腐败带来了机会。其实很多事情国家是有政策，不送钱也会批的，可是老板和办事的人不清楚，加之中间人起了不良作用，所以纷纷以钱开路。规划部门对破产企业安置下岗职工后原有土地性质的改变，包括容积率的扩大等有一系列的优惠政策，但由于信息不对称，一些中间人借口有能力办成事，狮子大开口，有的项目中介费就达几百万元，这其中自然有一部分流入了项目审批人员的腰包。可以说，由于规划调整给开发商带来的收益与其成本支出严重不对称，受巨大利益的驱动，开发商便会不择手段“打通关系”。
另外，前几年，海南省为处置一些工程颁布了一系列优惠政策，少数掌握审批权的国家工作人员，利用一些开发商和购房者不了解政策的情况，内外勾结趁机发不义之财。
海口市秀英区检察院反贪局副局长羊建民说，现有的监督机制存在漏洞，监督乏力，没有发挥作用，是导致海口市规划局发生腐败案的原因之一。表现在重大事项上一个人说了算的现象比较普遍，在处置具体的规划审批等事务中，有关的决策人员，经办人员有充分的自主权，审查把关不严，执行制度不规范，给公开权力出租留下了余地，出现“政府权力部门化，部门权力个人化，个人权力私有化”的怪现象。加之规划局纪检监察、审计等外部监督也缺乏有力的监督措施和手段，难以落到实处，另外，由于透明度不高，审批公开化不够，行政权力得不到新闻舆论和社会监督，也使腐败者更加胆大妄为。
单位的内部监督实际上也形同虚设，没有真正发挥作用。海口市规划局几位犯罪人员都有多种不良嗜好，张仕武以爱玩出名，甚至周末都要出岛旅游，姚继韵收集名烟、名酒、贪色，陈立奇爱吃爱喝，所以开发商投其所好，送高档饭店消费卡，一万一张，一送就是几张，而王小山更是以爱名牌和爱打高尔夫闻名，常以打70杆吹嘘自己，这些现象大家都熟视无睹，没人监督，更没有人戒勉谈话或指出问题。从工作程序看，所谓的审批程序仍是行政地位高的人说了算，以前海口市规划局许多项目报到主管局长那里后，就压住了，下面的人谁也不去催，谁也不敢催。海口市规划局的几名被判刑人在事发前还刚刚签了个人廉政责任状，可见此类监督对严重的腐败行为并没有产生必要的制约作用，正是由于没有建立起完善的监督制约机制，使得暗箱操作和腐败行为有机可乘，出现了“小官大贪”的现象。
海南省检察院反贪局副处检察员刘亚铭则认为：规划系统存在的“潜规则”和打击惩处力度不够，使一些人心存侥幸，也是海口市规划局发生腐败窝案的原因。
通过调研发现，房地产开发商们普遍认为，在项目报建工作中存在“不送不批，送了乱批”的现象，“吃、拿、卡、要”亦是常规，不送钱就办成事成了例外，将行贿列入房地产开发成本已成为房地产行业的“潜规则”。在如此“潜规则”下，开发商们心中有数，他们根据各个环节利益链的价值不同，从送烟酒、购物卡到上百万元的现金，分别向有关人员行贿。由于行贿成本的不断增加，于是导致了房地产腐败的螺旋式上升，并推动了房价的上升，可以说，规划系统系列案件暴发出“行业性腐败”特征，房地产开发的诸多环节存在着权力寻租和官商勾结，房地产的产业链有多长，权钱交易过程就有多长，从另一个方面看，由于对规划乃至城建系统职务犯罪打击力度还不够，助长了犯罪分子的嚣张气焰，致使犯罪分子有恃无恐，频频作案。实际上职务犯罪还存在很大的“黑数”，目前被发现和查处的只有一小部分，职务犯罪的隐蔽性和犯罪嫌疑人法律知识的欠缺，又使其抱有侥幸心理，以致问题越积越多。#p#副标题#e#
预防对策 规划权力在阳光下运行
2008年9月，海口规划局腐败窝案曝光后，引起了中央高层的的关注，中纪委、监察部会同建设部组成调研组，开展了专题调研。调研报告认为，在市场经济条件下，在城市大规模建设的今天，城
市规划管理工作面对比以往复杂的局面，城市规划局部门，特别是部门领导，都可能面对多种诱惑，如果放松警惕，丧失起码的防腐意识，就会导致违规乃至犯罪行为发生。这方面，海口市规划局就是一个典型例子。这个局在管理制度和机制建设方面曾经下过功夫，但近些年来，这个局里不再注重个人思想和业务素质的培养，廉洁自律和自我约束意识差，以至对一些腐败的“潜规则”麻木不仁。几个局领导班子成员各自利用手中掌管的权力，分别搞权钱交易，制度成了摆设。
2008年7月，海南省委书记卫留成曾在省委五届三次全会上严厉痛斥“审批腐败”：“从最近一些地方、部门发生的一连串案子来看，利用审批谋取私利的现象在一些部门很严重，一些人、一些部门几乎到了干什么吃什么的地步，不给好处不办事，给了好处乱办事。”
预防职务犯罪工作是一项长期的工作，对此，海南省委卫留成书记在会见高检院张耕副检察长时说：省委、省政府支持检察院办案，也希望检察系统的同志通过办案发现制度的漏洞，总结出犯罪的规律性，及时向地方党委和政府提出建议，共同从源头上预防犯罪。通过办理海口市规划局发生的职务犯罪案件，不难发现导致案件发生的根源，是管理与监督制度的不完善以及干部思想与品质存在问题，彻底根治规划系统存在的腐败问题，既要通过查办案件起到震慑作用，更重要的是找准腐败根源。从制度建设入手，从权力的监督和制约入手，完善监督机制。
首先应加强学习，强化思想政治工作，立足于防、前移反腐关口.思想是行动的先导，必须坚持教育为基础，筑牢拒腐防变的思想堤防。反腐重点是治病于未发生之前，要通过正反两方面的典型例子，一方面弘扬正气，学有榜样、奔有方向，另一方面深化警示教育，从身边的反面典型案件中吸取教训，常怀律己之心，常弃非份之想，常修为官之德！切实从思想上解决情为民所系，权为民所用，利为民所谋的问题，牢固建立起“不想、不愿、不能、不敢”腐败的政治防线，思想道德防线和法纪防线。贯彻预防为主的原则，就要前移反腐关口，防微杜渐，发现干部有犯错误的苗头迹象，要通过戒勉谈话、巡视制度等形式及时进行教育提醒，防止和减少干部犯错误。规划系统是权力相对集中，专业性较强的部门，能否建设一支高素质的队伍，事关规划建设发展的成败，必须予以高度重视。要强化对一把手的选人用人失察的责任追究制度，从制度上防止腐败的发生。
二是完善制度，规范权力运行。一个不健全的制度必然会诱发腐败。要针对发现的问题，全面推进制度建设。努力形成用制度管权，按制度办事，靠制度管人的有效机制。规划部门要严格遵循“先规划后建设”的法律原则，“动土必须有规划”，积极推进控制性详细规划编制。必须以地方人大立法通过的控制性详细规划为依据。才能制约和限定行政审批人员的自由裁量权，否则其他监督措施很难起到作用。
加强制度建设，要从尽量减少审批环节，规范审批条件入手，审批环节越简单，审批条件越规范，腐败就越不容易发生。各级政府要最大限度实现行政许可审批条件、依据标准化和法定化，减少行政许可中审批无标准或随意性。明确权限、期限、责任，减少退查次数，提高工作效率，减少和杜绝审批人员利用拖延办事时间来收受贿赂的机会。要通过抓好政务中心建设，真正发挥作用，不要成为摆设。要加强对制度执行情况的督促检查，尤其要加大查处违反制度行为的力度，坚决维护制度的权威性和严肃性。
三是政务公开，阳光审批，加强各部门的沟通协作，规范中介机构。阳光是最好的防腐剂，只要阳光照不到的地方就会有黑交易和“潜规则”，规划系统各部门要加大信息公开力度，及时将每个审批项目的审批权限、条件、标准、程序、时限等在政务中心审批系统、中心网站等信息公开。设置流程查询、表格下载、在线填报、批复信息反馈等项服务功能，实现时限监督、流程控制等项管理，为公众提供方便快捷的在线服务，增强行政许可审批的透明度和公正性。增加规划过程中的群众参与度，所以审批一律改为批前公示。规划系统各部门之间应加强沟通和协作，建立联动机制，着力解决目前各自为政，信息不沟通、资源不共享、协作机制不健全的状况，促进资源共享和资源整合。
四是强化监督，加强对权力运行的有效制约。任何权力运行都必须受到有效的监督，否则就会为腐败滋生创造条件，监督应当内外两个方面进行，要建立适应规划系统各部门内部权力制约监督的有效机制。重权分设是权力分配的前提，否则权力制约就无从谈起。要盯住重点行业、重点领域、重点岗位、重要人物。特别是努力健全对重要业务环节的监督制约机制，对一些权力比较集中，比较敏感的重要业务环节，要按照“事权分离、权力分解、相互制约、规范程序、公开和透明”的原则，对现有的作业流程，作业方式进行全面系统的改革，尤其对每项执法依据将按照项目类型、法律依据、申请条件、申请材料、办理程序、办理时限和收费项目、标准、依据等相关要素再次依法核定。加强项目审批后的管理监督，发现问题及时纠正，不能只是罚款了事，要引入社会监督和新闻舆论监督机制，建立每年由项目报建单位给规划系统各部门领导及工作人员打分。上级业务部门在审批权下放后的更要强化监督工作，建议尽快制定切实可行的监督制约措施。做到规范审批程序，完善工作机制，强化监督措施，努力形成权力运行的良性机制，确保干部干干净净，明明白白地用好权力。
五是加大打击力度，实行领导责任倒查倒究制。打击本身就是一种特殊“预防”，规划系统的腐败现象仍是社会关注的热点问题，可以说，加大打击力度是遏制规划系统贪污贿赂职务犯罪滋生蔓延的重要保障，这里所说的打击主要包括行政处理和刑事处罚。对于单位和纪检监督察部门来说，在任用选拔和处理干部违纪问题，一定要做到选人要准、用人要查，违纪必究。在重才的基础上更应重德。要加大查处违纪行为的力度，一旦发现有不良苗头和迹象，要尽早消除在萌芽状态，对有违法违纪问题人，一定要严肃处理。被查处的犯案人员都说，如果组织上发现问题及时处理就好了，他们也不会在犯罪的道路上走得这么远。建议地方党委对发生职务犯罪窝案、串案的单位，要实行责任倒查究制，追查主要领导的责任，对检察机关而言，仍然需要通过采取“系统抓”、“抓系统”等措施，形成一定的打击声势和打击力度，形成一定震慑力，减少“黑数”，打消公职人员的侥幸心理，从根本上遏制犯罪。
同时，各职能部门在预防职务犯罪中应当各司其职，协调配合，发挥各自的预防功能。对影响恶劣的行贿人与个别中介机构，要坚决予以打击，构建完备的信用机制，对违法违规的企业要建立不良档案，对严重违规的中介机构、开发商在一定期限内限制或禁止其进入市场开发，情节严重的要吊销开发执照，或列入行贿“黑名单”触犯刑律的要依法追究刑事责任，努力从源头上对行贿进行治理，规范房地产开发市场。
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