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中央一号文件:严禁城里人下乡置地盖别墅

热点观察 2018-03-08 16:54:40 总第248期 放大 缩小

  今年中央一号文件提出,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。中央农村工作领导小组办公室主任韩俊对此表示,这项改革必须守住底线,适度放活宅基地和农民房屋使用权并不是让城里人下乡去买房置地。

  备受各界关注的2018年中央一号文件近日正式对外发布。文件题为《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,对统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设作出全面部署。

  记者注意到,这是改革开放以来第20个、新世纪以来第15个指导“三农”工作的中央一号文件。不过,文件中的一个提法,却不仅仅是关乎农村经济——适度放活宅基地和农民房屋使用权。

  那么,这是否意味着,大家以后可以跑到农村买块地,盖别墅、修大院、过“春暖花开”的日子呢?

  为下乡置地划红线

  近年来,中国城镇化进程稳步推进,大量农民已经成为“新市民”。根据2017年末召开的中央农村工作会议披露,党的十八大以来,中国已有8000多万农业转移人口成为城镇居民。

  为应对这一全新局面,不少专家分析指出,当前的乡村振兴战略要与城镇化进程协调推进。在此次发布的中央一号文件中,记者注意到,有不少内容与城市乡村协调发展,促进各种要素平等流动密切相关。

  文件指出,要坚持城乡融合发展。坚决破除体制机制弊端,使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用,推动城乡要素自由流动、平等交换,推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展,加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。

  除此之外,文件还出台了不少在城镇化进程中保障农民合法权益,从而更好实现乡村振兴的具体措施。例如,要维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,可引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益。

  再如,文件还提出要适度放活宅基地和农民房屋使用权。不过,文件同时指出,严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。对此,中央农村工作领导小组办公室主任韩俊解释道,相关措施不是让城里人到农村买房置地,而是要使农民的闲置住房成为发展乡村旅游、养老等产业的载体。

  事实上,同样的话,国土资源部今年1月就曾提出。据媒体报道,在1月15日的国土资源工作会议上,国土资源部部长姜大明强调,严守改革底线。城里人到农村买宅基地这个口子不能开,按规划严格实行土地用途管制这个原则不能突破。

  农村迎投资机遇期

  对于乡村振兴战略的具体意义和作用,中央农村工作领导小组办公室主任韩俊在不久前召开的中国金融年度论坛上发表演讲时指出,作为一个人口接近14亿的大国,中国不可能也没有能力使所有的农民都进城定居,城市人口不可能无节制地增长,城市也不可能漫无边际地扩张,即使中国城镇化率能够达到70%,仍还会有超过4亿的人口居住在乡村,而这一规模超过了美国全国人口。

  韩俊进一步指出,一个现代化的中国一定是由现代化的城市和现代化的乡村组成的。没有乡村的发展、没有乡村的现代化,城镇化将会缺乏根基。现代化必须要实现城市和乡村协同发展的双轮驱动,而这正是推动乡村振兴战略的意义所在。

  出席此次论坛的中国人民大学教授温铁军向记者表示,实施乡村振兴战略、发展乡土社会将成为未来中国发展的一个新的历史机遇。

  温铁军认为,国家大力实施乡村振兴战略,为乡村建设投入大量资金,这给投资者带来了进入乡村获得收益的机会。在这样的乡土社会中进行创业创新投资可以获得大量的机遇,也可以缓解城市投资市场过度饱和的局面。此外,应对目前国际社会存在的周期性危机泛滥的现象,加大对乡村投入,进行逆周期调节,是中国应当采取的一种重要应对策略。

  值得一提的是,近年来,中国农村创业创新已呈蓬勃发展态势。2017年11月,农业部发布的数据显示,当前,农村创业创新主体不断增多,各类返乡下乡双创人员达700万,其中已经有50%以上的双创主体运用上了互联网等现代信息技术。

  多元化发展乡村经济

  对于如何实现乡村健康可持续发展,不少专家认为,要挖掘农业、农村的多种功能,大力发展农村的新产业、新业态,要推进农村非农产业的发展。

  记者注意到,此次文件明确提出了“乡村经济多元化发展”这一目标。文件指出,要培育一批家庭工厂、手工作坊、乡村车间,鼓励在乡村地区兴办环境友好型企业,实现乡村经济多元化,并提供更多就业岗位。

  实际上,相关职能部门此前已着手推动乡村经济多元化发展工作。例如,农业部办公厅于2017年10月印发通知,部署在全国开展为期3年的农产品加工业、农村创业创新、休闲农业和乡村旅游百万人才培训行动。计划于2018年至2020年,在全国组织培训农产品加工业、农村创业创新、休闲农业和乡村旅游人才100万人次。

  除上述措施外,此次中央一号文件还围绕巩固和完善农村基本经营制度、深化农村土地制度改革、深入推进农村集体产权制度改革、完善农业支持保护制度、全面建立职业农民制度、建立市场化多元化生态补偿机制、自治法治德治相结合的乡村治理体系、乡村人才培育引进使用机制、鼓励引导工商资本参与乡村振兴等方面,部署了一系列重大改革举措和制度建设。

  值得注意的是,韩俊在此次中央一号文件发布之前的某次演讲中表示,乡村振兴取得实效有三大明显标志:第一个标志就是农业要实现可持续发展和绿色发展,乡村的产业要实现多样化的发展,乡村的就业和创业的机会要显著增多;第二个标志是乡村的基础设施要完善,城乡生活水平差距显著缩小;第三个标志是乡村的功能价格日益凸显,乡村的吸引力显著增强,人口由乡村向城市单向流动的局面开始缓解,或者开始转变。

  韩俊:农村宅基地改革不是让城里人下乡买房

  今年中央一号文件提出,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。中央农村工作领导小组办公室主任韩俊2月5日对此表示,这项改革必须守住底线,适度放活宅基地和农民房屋使用权并不是让城里人下乡去买房置地。

  韩俊在国务院新闻办举行的新闻发布会上说,每年有大量农民离开农村、离开土地,农村出现大量农房、宅基地常年闲置。武汉市的一项调查显示,到2016年底,在全市1902个行政村的73万套农村房屋中,长期空闲的占15.8%。

  “大量农房和宅基地闲置、任其破败,是很大的浪费,而利用起来就是一笔很大的财富。”韩俊说。

  文件提出,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。韩俊解释说,这是借鉴农村承包地“三权分置”办法,在总结有关试点县市探索经验的基础上提出的一项改革任务。

  他同时表示,宅基地“三权分置”与承包地“三权分置”有很大的不同。如,承包地的经营权鼓励流转、鼓励适度集中,而宅基地并不鼓励集中到少数人手里。

  据韩俊介绍,今年中央一号文件明确提出一个“不得”和“两个严”,即:不得违规违法买卖宅基地,严格实行土地用途管制,严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。

  他同时强调,在城镇化进程中要依法保护农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体经济的收益分配权,不能强迫农民以放弃宅基地使用权为前提进城落户。

  韩俊说,下一步在改革试点中要认真开展宅基地“三权分置”、特别是农户宅基地资格权的法理研究;探索宅基地“三权分置”具体形式,鼓励各地结合发展乡村旅游、下乡返乡创新创业等先行先试,探索盘活利用闲置宅基地和农房、增加农民财产性收入的办法,加快形成可推广可复制的经验。

  中国农村宅基地“三权分置”改革将带来哪些红利?

  一场与土地有关的改革,将影响所有人。

  “我国将探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权,适度放活宅基地使用权。”日前,国土资源部部长姜大明在2018年全国国土资源工作会议上的表态引来许多关注。

  所谓宅基地,指的是村集体给本集体内部村民使用的、用来建房的土地。宅基地的“三权分置”指的是落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。

  姜大明还表示,中国将研究制定权属不变、符合规划条件下,非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法,深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点,“政府将不再是居住用地唯一提供者”。无论是对农村还是房地产市场而言,“三权分置”改革所撬动的红利和机会远超土地本身。

  当前,在许多欠发达地区的乡村,因为进城务工人员增多,大量宅基地长期闲置。如何盘活和利用这些宅基地资源,是一项关乎乡村振兴和农民收入的重要问题。

  “现在,已经到了将土地增值收益、资源配置更多投向‘三农’的时候了。”姜大明在上述会议中提到,实施乡村振兴战略,用好土地是基础,增加投入是关键。宅基地所有权、资格权、使用权的“三权分置”被摆上了乡村振兴工作中的重要位置。

  2017年年底召开的中央农村工作会议指出,要“破除一切束缚农民手脚的不合理限制和歧视”,将完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,以及承包地“三权分置”、农村集体产权等制度。而在今年1月17日举行的国务院常务会议上,也特别提出了允许利用宅基地建设生产用房,创办小型加工项目,推动返乡人员创新创业。

  盘活宅基地带动乡村振兴活力 给农民更多的权利

  “过去这块地这不能用那不能用,有种种限制,只能在村集体成员之间流转,而集体成员‘一户一宅’,流转的可能性很小。”中国农业大学农民问题研究所所长朱启臻教授告诉记者,宅基地的长期闲置影响了农民的财产性收益,而尽快、适度地放开,并且推进“三权分置”,有利于农民增加财产性收入,遏制乡村衰败。

  在姜大明的要求中,各地在改革试点中要认真开展宅基地“三权分置”特别是农户资格权的法理研究,探索宅基地“三权分置”的具体实现形式。而通过此前在一些地方的试点,或许可以窥见宅基地“三权分置”的具体做法和成效。

  此前,中国在33个县(市、区)开展了完善农村土地制度的改革试点,调整实施关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。

  浙江省义乌市是这批试点的典型案例之一,尤其在宅基地“三权分置”改革中积累了不少经验,逐步探索建立了相关制度体系。从农村宅基地“取得置换、抵押担保、产权明晰、入市转让、有偿使用、自愿退出及民主管理”7个方面创新制度,赋予农民更多财产权利。

  据当地媒体报道,义乌市现已有3160户农户累计退出农村宅基地,建筑占地面积27.66万平方米;24家金融机构累计发放农民住房抵押贷款6763笔,贷款金额32.23亿元,占全国试点地区总量的1/3以上。

  朱启臻认为,宅基地“三权分置”等改革措施也是将使用权、资格权赋予农民,这将带来更大的活力和改革机会。“乡村振兴就是要给农民更多的权利,让他们自己根据实际情况去处置他们的宅基地。”

  土地供给多元化 撬动更多改革机会

  事实上,在城乡距离逐渐缩小的今天,宅基地“三权分置”改革所带来的利好还不仅限于乡村,还将撬动更多改革机会。

  姜大明在全国国土资源工作会议上说,要改变政府作为居住用地唯一供应者的情况,研究制定权属不变、符合土地和城市规划条件下,非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法,深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点,完善促进房地产健康发展的基础性土地制度,推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度。

  宅基地,是目前农村集体建设用地中的“大头”。有统计显示,我国约有19万平方公里的农村集体建设用地,其中宅基地约占13万平方公里。在城市建设用地,尤其是大中城市的土地市场总体趋紧的背景下,包括宅基地在内的农村集体建设用地被准许用于建设租赁住房试点,将带动住房市场的改革进程。

  “这条政策的创新之处,就是让城市的需求与周围农村的供给可以在一定程度上对接。”北京师范大学房地产研究中心主任董藩认为,这类改革措施理论上会增加城市土地供应,有助于控制房价上涨,实践中的作用大小还要看由此带来的商品房总量,特别是农村租赁房总量的增加幅度。

  首都经济贸易大学教授赵秀池表示,在农村集体建设用地上建设的住房享有的是不完全产权,更多的是让渡一定期限的使用权用于出租,虽然对商品房市场影响有限,但为老百姓提供了更多的住房选择。

  此前,国土资源部、住建部已经在北京、上海、南京等13个城市部署开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。在试点城市,村镇集体经济组织可以自行开发运营,也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。

  中原地产首席分析师张大伟分析认为,国土资源部鼓励集体用地建设租赁房,有利于提高用地指标紧张的城市加快租赁房源供应的可能性。这13个试点城市基本都属于国有土地相对紧张的一二线城市,部分区域存在城中村等集体土地,如果部分进入租赁市场有利于房源供应,也有利于城中村改造。

  在易居研究院智库中心研究总监严跃进看来,此类政策思路或许是对集体建设用地尤其是宅基地的“解放”,利于部分大城市周边宅基地的盘活。但也有两个底线:土地属性不改变,还是属于集体建设用地;允许租赁住房产品先探索,其他产品类似普通住宅是否跟进还要看后续改革的进度。

  (本刊记者常新综合整理)

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